Quando il gatto non c’è i topi ballano

Dove stanno gli ispettori per le scuole paritarie?

di Gennaro Palmisciano, Educazione & Scuola 10.7.2013

Dopo i fatti di Nola ed Agropoli si è posto alla pubblica attenzione il problema che colpisce l’altra metà del cielo dell’istruzione italiana, ovvero la presenza dei diplomifici tra le scuole paritarie.

In verità, già appena dopo l’entrata in vigore della legge n. 62/2000, sono state riscontrate anomalie, carenze e irregolarità nell’organizzazione e nel funzionamento di numerose scuole paritarie. Sono state evidenziate patologie, presenti in maniera diffusa soprattutto in istituti di istruzione secondaria di II grado dell’Italia centrale e meridionale, tutti di matrice laica (per fortuna, tra le scuole di matrice cattolica non si sono riscontrati esamifici e diplomifici).

In dettaglio:

1) corsi a “piramide rovesciata” dall’esiguo numero di alunni delle classi iniziali, vale a dire di quelle dalla I alla IV (talune costituite addirittura con tre alunni) cui ha fatto riscontro un eccessivo numero di alunni (mediamente da 70 a 100) iscritti alle V classi. In effetti l’aumento degli alunni dell’ultima classe non è stato fisiologico, né è dipeso dalla regolare progressione del percorso formativo, ma è stato determinato dall’eccessivo numero di privatisti ammessi a sostenere l’esame di idoneità all’ultimo anno. Tanto è avvenuto in deroga alle norme regolanti la materia che vietano alle scuole paritarie di accogliere all’esame di idoneità un numero di candidati esorbitante rispetto alla ricettività dei locali e alle classi funzionanti. In
sostanza attraverso gli esami di idoneità all’ultima classe è stato incrementato il numero degli alunni interni candidati all’esame di stato.

2) La particolare “disinvoltura” nella gestione delle prove e dei colloqui e l’indulgenza totale nelle valutazioni hanno consentito a soggetti con percorsi scolastici del tutto irregolari e inadeguati di raggiungere il traguardo del diploma.

3) Privi di garanzie di serietà sono risultati anche gli esami di idoneità alle classi che precedono l’ultima dei candidati esterni.
Attesa l’estrema facilità con cui tali esami, in numerose scuole, sono stati superati, grazie a criteri di valutazione eccessivamente blandi e sommari, adottati dalle commissioni interne agli istituti, e alla estrema celerità che, in violazione delle norme vigenti e degli elementari principi docimologici, hanno caratterizzato lo svolgimento delle prove
orali.

4) Gravi e censurabili si sono rivelate, altresì, le irregolarità imputabili al mancato rispetto delle disposizioni concernenti lo svolgimento degli esami integrativi degli allievi provenienti da indirizzi di studio diversi.

5) Alle irregolarità sopraccennate si è aggiunto il fatto che numerosi docenti hanno valutato, in sede di esami di idoneità o integrativi, candidati che erano stati loro studenti prima che si ritirassero dalle lezioni.

6) Spesso, all’insaputa dell’Amministrazione, sono state svolte sessioni suppletive degli esami suddetti, in palese violazione delle norme che, come è noto, prevedono che si possa tenere una sola sessione per anno.

7) Molteplici, inoltre, sono state le anomalie segnalate nello svolgimento degli esami preliminari all’esame di stato; si citano, a titolo di esempio, i calendari con tempi molto compressi, che non hanno consentito un serio esame e un’adeguata valutazione, e le nomine di docenti impegnati solo per l’occasione.

Si fa menzione, ora, di altre ricorrenti e diffuse disfunzioni e anomalie:

- il rilevante numero di assenze degli alunni (assenze favorite da una registrazione irregolare e talvolta fittizia, operata il venerdì per tutta la settimana precedente) derivante anche dal fatto che gli allievi risiedevano in località molto lontane dalle scuole da essi frequentate.
Ciò si è verificato soprattutto nei corsi serali per lavoratori, spesso veri e propri “corsi fantasma” a motivo dell’esiguo o addirittura inesistente numero di frequentanti;

- la proliferazione dei cosiddetti ottisti o saltatori, vale a dire di quei candidati (moltissimi) che, avendo riportato otto in tutte le materie dello scrutinio finale relativo alla promozione all’ultima classe, sono stati ammessi a sostenere, con un anno di anticipo, l’esame di stato;

- la costituzione di commissioni formate con soli alunni privatisti;

- la costituzione di commissioni con un numero eccessivo di candidati esterni, in deroga alla legge n. 425/97;

- l’inconsistente o addirittura mancata iscrizione di alunni disabili;

- la diffusa inidoneità dei locali, spesso non in regola con le norme di cui al d.lgs. 81/2008;

- la mancanza o inidoneità di laboratori, biblioteche, palestre, ecc.;

- l’irregolare funzionamento degli organi collegiali, spesso costituiti solo sulla carta e mai convocati; la irregolare riunione e la durata del tutto irrisoria dei consigli di classe cui spettano, come è noto, le valutazioni periodiche e finali degli alunni;

- l’assunzione di docenti non in possesso dell’abilitazione all’insegnamento, anche nei casi in cui nelle graduatorie permanenti
erano presenti e disponibili docenti abilitati;

- il mancato, puntuale rispetto delle norme contrattuali relative al rapporto di servizio del personale docente e non docente;

- la irregolare tenuta degli atti amministrativo-contabili;

- la lacunosa e confusa tenuta dei fascicoli personali degli studenti, spesso privi dei certificati di studio, recanti autocertificazioni e dichiarazioni non conformi alle disposizioni vigenti;

- la scarsa trasparenza della gestione contabile spesso caratterizzata da richieste agli alunni di somme aggiuntive rispetto a quelle dovute per le tasse di iscrizione;

- i continui avvicendamenti dei docenti in corso d’anno e il frequente utilizzo degli stessi nelle commissioni di esame di stato;

- la carente azione didattica soprattutto per quel che concerne lo svolgimento delle lezioni, le interrogazioni e le valutazioni.

Alle situazioni di criticità accennate si è aggiunta la coesistenza della legge 62/2000 con normative precedenti, talvolta non in sintonia con la stessa o addirittura confliggenti. Rimangono, infatti, scoperti diversi e importanti ambiti della gestione e permangono soluzioni “estensive” e “derogatorie” non sempre in linea con il rigore che dovrebbe caratterizzare la specifica area della parità.

Alcune delle patologie e disfunzioni sono derivate dal fatto che, in sede di prima applicazione della legge n. 62/2000, l’Amministrazione adottò – ai fini del riconoscimento della parità – il criterio dell’autocertificazione senza verifiche. Tanto in relazione alla considerazione che sarebbe stato impossibile effettuare controlli diversi da quelli cartacei sulle 9.000 scuole che, in prima applicazione, entrarono a far parte del sistema paritario. L’adozione del criterio suaccennato ebbe come conseguenza l’automatico passaggio delle scuole interessate dallo status di “legalmente riconosciute” a quello di paritarie.

Si trattò di un errore assai grave, considerato che la parità prevedeva un regime che avrebbe dovuto, in maniera sostanziale e rilevante, garantire “requisiti di qualità ed efficacia”. E ciò contestualmente al venir meno di una serie di controlli previsti nei confronti delle scuole legalmente riconosciute. In effetti, se è vero che sarebbe risultato impossibile effettuare visite ispettive sulle circa 9.000 scuole che in prima fase entrarono a far parte del sistema paritario, è altrettanto vero che tali ispezioni si sarebbero potute disporre almeno a campione.

Né è stato possibile effettuare i necessari controlli negli anni scolastici successivi al 2000/2001, allorché la competenza in materia di riconoscimento della parità fu decentrata agli Uffici scolastici regionali. Le nuove richieste di parità furono, infatti, così numerose (circa 4.000) che assorbirono totalmente l’attività del personale ispettivo a disposizione dei citati Uffici, senza, peraltro, coprire l’intero arco delle esigenze da fronteggiare. Ne è prova il fatto che, mentre in alcune regioni i nuovi riconoscimenti furono dati a seguito di verifiche puntuali e accurate, in altre, le ispezioni furono effettuate a
campione.

Ad esempio in Lombardia e in Calabria le visite ispettive interessarono la totalità delle nuove parità richieste; invece in altre regioni, con una rilevante densità di scuole paritarie, quali il Piemonte, il Veneto e l’Emilia-Romagna, si pianificò e organizzò l’azione ispettiva in una prospettiva pluriennale.

In ulteriori regioni (Lazio, Sicilia e Campania, nelle quali vi è un’alta percentuale di scuole paritarie) si è tuttavia registrata una
notevole difficoltà nella vigilanza, pur in costanza di evidenti anomalie.

D’altra parte la rilevante carenza di personale dirigenziale tecnico-ispettivo, oggi divenuta gravissima ed emergenziale, ha costretto gli Uffici ad effettuare vigilanze solo saltuarie ed azioni di consulenza alquanto limitate, nonostante le molteplici esigenze e la riconosciuta utilità dei suddetti interventi.

Le patologie in questione sono state evidenziate sin dalla relazione al Parlamento sullo stato di attuazione della legge 62/2000, presentata in data 31 marzo 2004 ai Presidenti di Camera e Senato ed hanno costituito oggetto, da parte di numerosi parlamentari, di chiarimenti e assicurazioni, cui hanno fatto seguito, in sede di replica, interventi di controllo e correttivi da parte del Ministro pro tempore.

Le patologie di cui trattasi hanno anche costituito oggetto di indagini, alcune delle quali tuttora in corso, da parte dell’Autorità Giudiziaria.

E’ doveroso osservare che il disposto sull’esame di Stato di cui al comma 7 dell’art. 22 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, relativo alla costituzione di commissioni con soli commissari interni, ha determinato un notevole proliferare delle irregolarità e delle patologie sopra descritte, essendo venuta meno la possibilità di verifiche e valutazioni di tipo esterno sulla preparazione dei candidati. Né poteva rivelarsi efficace, ai fini suddetti, il ruolo del presidente, organo sì esterno ma con sole funzioni “notarili”, considerata anche la sua preposizione a più commissioni.

Ad alcune delle citate disfunzioni e criticità si è posto rimedio con interventi di carattere normativo che hanno previsto una serie di vincoli e di prescrizioni. In particolare:
- Con decreto legge 5 dicembre 2005, n. 250, convertito nella legge 3 febbraio 2006, n. 27, (art. 1-bis) le scuole non statali sono state ricondotte alle due tipologie di scuole paritarie riconosciute ai sensi della legge n. 62/2000 e di scuole non paritarie, con conseguente superamento delle tipologie ancora esistenti (autorizzazione, parifica, presa d’atto, riconoscimento legale, ecc.).
Lo stesso provvedimento legislativo ha previsto che, nei casi di istituzione di nuovi corsi, ad iniziare dalla prima classe, ai sensi dell’art. 1, comma 4, lett. f), della legge n. 62, “il riconoscimento è sottoposto alla condizione risolutiva del completamento del corso di studi, restando comunque salvi gli effetti conseguenti al riconoscimento adottato”. Inoltre il III comma del menzionato art. 1-bis ha stabilito: “Le scuole paritarie non possono svolgere esami di idoneità per alunni che abbiano frequentato scuole non paritarie che dipendano dallo stesso gestore o da altro con cui il gestore abbia, comunque, comunanza di interessi. Il gestore o il legale rappresentante e il coordinatore delle attività educative e didattiche della scuola paritaria devono dichiarare la inesistenza di tale situazione per ciascun candidato ai predetti esami. La dichiarazione è inserita nel fascicolo personale del candidato stesso. La mancanza o falsità delle predette dichiarazioni comporta la nullità degli esami sostenuti e dei
titoli rilasciati, fatte salve le conseguenti responsabilità civili e penali”.
- Con legge 11 gennaio 2007, n. 1, è stata prevista:
• la costituzione delle commissioni di esame con non più di 6 commissari per ciascuna commissione, dei quali il 50% interni e il restante 50% più il presidente, esterno;
• per ogni due classi la nomina di un presidente unico e di commissari comuni alle classi stesse, in numero pari a quello dei commissari interni per ciascuna classe e, comunque, non superiore a tre;
• la possibilità che nella sessione dello stesso anno, con abbreviazione di un anno per merito, sostengano gli esami di stato gli
alunni che nello scrutinio finale abbiano riportato non meno di 8/10 in ciascuna disciplina con una valutazione non inferiore a 7/10 in ciascuna disciplina al termine del primo anno e non siano incorsi in ripetenze, ferme restando le specifiche disposizioni concernenti la valutazione dell’insegnamento di educazione fisica.

Purtroppo gli interventi correttivi apportati dall’Amministrazione scolastica spesso sono stati vanificati da pronunce cautelari del TAR e del Consiglio di Stato: tale è il caso, ad esempio, di commissioni di esame comprendenti un numero eccessivo di candidati esterni o di soli candidati esterni. Gli esami presso il famigerato istituto Pacioli di Nola si sono svolti per effetto  di un provvedimento del Tar Lazio.

Da quanto rilevato in ambito nazionale in ordine alla costituzione e al funzionamento delle scuole paritarie, emerge la necessità di adottare interventi e correttivi atti a connotare il sistema in termini di legalità, efficacia, efficienza e trasparenza. Tanto in coerenza con le misure migliorative sin qui adottate, che costituiscono soltanto una tappa in direzione del superamento delle anomalie tuttora esistenti, della messa a regime della pubblica funzione della scuola paritaria e della piena
attuazione del principio di sussidiarietà sancito dalla Costituzione e dai Trattati dell’Unione Europea.

Nell’ottica suddetta e sulla base di quanto segnalato e proposto anche dai responsabili degli Uffici scolastici regionali e locali, occorre:
- avviare un processo costante di monitoraggio dei livelli di qualità;
- stabilire più efficaci e funzionali forme e modalità di coordinamento tra l’Amministrazione centrale e gli Uffici scolastici, individuando referenti per tutti quegli adempimenti strettamente legati al territorio (l’anagrafe, le rilevazioni integrative, l’istruttoria delle domande per la concessione dei contributi, ecc.);
- potenziare i servizi di consulenza a sostegno delle scuole paritarie;
- incrementare la rete dei collegamenti con e tra le scuole, per una migliore partecipazione al sistema pubblico;
- mettere a sistema la rete informatica per realizzare comunicazioni amministrative, didattiche e di funzionamento;
- promuovere azioni finalizzate alla formazione del personale, dell’Amministrazione centrale e periferica, operante nell’ambito della parità;
- garantire uniformità di applicazione delle normative per tutto il territorio nazionale.

In questa prospettiva si è proceduto alla rilevazione anagrafica delle istituzioni scolastiche e dei relativi aggregati. Ora si rende opportuno programmare un servizio di documentazione anche con riferimento alla valutazione facente carico all’INVALSI. Dovranno, poi, essere attivate apposite iniziative e misure di verifica e controllo con specifico riguardo all’andamento didattico – organizzativo degli istituti paritari e allo svolgimento degli esami di idoneità e degli esami di stato.

Tali iniziative e misure dovranno trovare attuazione attraverso rigorosi piani annuali di visite ispettive, nonché mediante puntuali e accurati riscontri da effettuare attraverso l’utilizzo di indicatori quantitativi e qualitativi (check list, di cui si allega un esempio). Ovviamente, per i casi in cui si riscontra la mancanza dei requisiti previsti dalle norme vigenti, si deve procedere alla revoca del riconoscimento giuridico della parità.

Uno dei problemi che affligge la scuola paritaria è la presenza, pur marginale, di aree di deriva istituzionale che stravolgono il ruolo della scuola come istituzione rivolta alla formazione dei giovani traducendola in agenzia per il conseguimento di titoli di studio. Le misure messe in atto fino ad oggi hanno consentito solo in parte di superare la situazione. E’ necessario rivedere le norme sugli esami di idoneità ed adottare una serie di misure che, nel rispetto della libertà di scelta degli studenti, rendano il servizio funzionale, trasparente e coerente con le nuove norme relative alla valutazione. E’ indispensabile un pieno coinvolgimento delle istituzioni paritarie e delle loro associazioni di categoria per l’impegno alla serietà degli studi, al rispetto delle norme in vigore e alla correttezza sostanziale, non solo formale, del corrente funzionamento delle istituzioni scolastiche e per collaborare alla stesura di norme che puntino ad eliminare ogni tipo di patologia.

Indubbiamente il raggiungimento dei risultati attesi si lega soprattutto al potenziamento numerico del corpo ispettivo che, per ragioni anagrafiche e per effetto dei collocamenti a riposo non compensati dalla nomina in ruolo dei 57 idonei del pur espletato concorso a 145 dirigenti tecnici, ha subito riduzioni tanto consistenti da non poter più assolvere, in maniera soddisfacente, ai propri compiti istituzionali, tra i quali assumono priorità il sostegno e il controllo delle scuole paritarie.

Appendice

In Italia ciascuna regione ha una propria circolare, che disciplina la concessione e il mantenimento della parità scolastica, fissando parametri leggermente differenti. In Inghilterra le visite ispettive sono effettuate secondo check list, approvate per legge. In tal modo si possono confrontare gli esiti delle ispezioni e garantire un’omogeneità degli interventi. Considerando la normativa nazionale, una check list dovrebbe avere a mente:

	Decreto ministeriale di riconoscimento paritario
	certificazioni attestanti la denominazione e la natura giuridica dell’Ente gestore e il nome della figura fisica o del rappresentante legale; eventuale nulla osta dell’autorità ecclesiastica o delibera dell’ente locale
	dichiarazione sostitutiva di atto notorio del Gestore o del Legale Rappresentante attestante nascita (almeno 30 anni di età), residenza, cittadinanza (comunitaria), godimento dei diritti civili e politici, assenza di carichi penali del medesimo oppure eventuali carichi penali pendenti o condanne passate in giudicato.
	comunicazione del codice fiscale del gestore oppure copia del certificato di attribuzione del codice fiscale;
	dichiarazione sostitutiva di atto notorio firmata dal gestore o dal legale rappresentante attestante l’appartenenza o meno alla categoria dei soggetti giuridici senza fini di lucro di cui all’art. 3 del Decreto Ministeriale 21 maggio 2007;
	comunicazione di nominativo, dati anagrafici e possesso cittadinanza (italiana o comunitaria) del legale rappresentante;
	fotocopia del documento di riconoscimento del Gestore o del Legale Rappresentante;
	dichiarazione del gestore o del rappresentante legale relativa al titolo di disponibilità dei locali (titolo di proprietà, contratto d’affitto o altro)
	pianta planimetrica riguardante tutti i locali scolastici redatta da un tecnico abilitato e iscritto all’albo professionale e corredata dai dati (ubicazione, superficie netta, altezza media, volume netto e destinazione di ciascun ambiente, specificamente numerato, specificazione dei servizi presenti, numero massimo di allievi accoglibili per aula, come rilevabile dal certificato di abitabilità e igienico sanitario)
	certificato di agibilità scolastica rilasciato dal Comune (certificato di agibilità dell’edificio per uso scolastico rilasciato dalla competente autorità comunale in cui sia esplicitamente indicato, se e con quali eventuali limitazioni, i locali nel loro complesso e nella loro specifica destinazione di ciascuno ambiente siano utilizzati per uso scuola). Nel caso in cui il certificato sia rilasciato per uso diverso da quello scolastico o in assenza di tale certificato, dovrà essere presentata apposita relazione o perizia tecnica redatta, sottoscritta ed asseverata con giuramento da un tecnico abilitato ed iscritto all’albo professionale attestante l’idoneità statica dei locali con l’indicazione dei criteri e delle modalità seguite, nella quale sia esplicitamente indicato se e con quali limitazioni, i locali, nel loro complesso e nella specifica destinazione di ciascuno ambiente, siano utilizzati per uso scuola, unitamente ad idonea documentazione comprovante l’avvenuta richiesta inoltrata al Comune del certificato medesimo (per gli edifici costruiti/ristrutturati a partire dall’anno 2002, vale la perizia asseverata firmata dal progettista/direttore dei lavori, come indicato nel D.P.R. n. 308/2001, art. 25). Tali relazioni dovranno inoltre illustrare la disposizione e l’utilizzo degli spazi esterni e dei locali della scuola, il numero massimo di persone accoglibili in ciascun locale e la destinazione d’uso di ciascun locale.
	certificato di idoneità igienico – sanitaria rilasciato dall’ASL  (nel quale sia indicato se e con quali eventuali limitazioni, i locali nel loro complesso e nella loro specifica destinazione di ciascuno ambiente, siano utilizzabili strettamente per uso scolastico).
	certificato di prevenzione incendi o nulla osta provvisorio, ove previsti o dichiarazione di esenzione (Documentazione relativa all’adeguamento dell’edificio alle norme antincendio. Nel caso di esonero dall’obbligo della presentazione del prescritto certificato, ai sensi della vigente normativa, il gestore dovrà presentare apposita dichiarazione sostitutiva di atto notorio redatta nelle forme di legge, da rinnovare annualmente).
	certificati relativi alla messa a norma degli impianti secondo il d.lgs 81/2008 e altre disposizioni vigenti in materia di sicurezza, con particolare riguardo a impianti elettrici, impianti di messa a terra e ascensore (se presente) e di protezione delle scariche atmosferiche, impianti termici con le relative dichiarazioni di conformità degli stessi alla regola d’arte e comunicazioni/denunce all’ASL, all’ISPELS o all’ARPA;  libretto di impianto centrale di riscaldamento ad acqua calda e libretto centrale di manutenzione dell’impianto; documento sulla valutazione dei rischi aggiornato; nomina del RSPP e relativa comunicazione all’ASL  territoriale competente; designazione dei lavoratori incaricati agli adempimenti sulla prevenzione degli incendi e alla gestione delle emergenze (responsabili antincendio e primo soccorso), il documento/piano di gestione della sicurezza, Piano di evacuazione (che deve essere esposto in tutti i locali della scuola); il registro di controllo antincendio (Registro della sicurezza) ecc. Attestati di partecipazione ai corsi di formazione obbligatoria sulla sicurezza (Antincendio, Primo soccorso, addetti alle cucine e alimentazione)
	bilancio della scuola
	Copia del Progetto Educativo ed estremi della delibera di adozione del Piano dell’Offerta Formativa della scuola (Per gli istituti di istruzione secondaria di secondo grado è necessario allegare: calendario scolastico e quadro orario settimanale e annuale delle discipline);
	Elenco del personale docente riportante i dati anagrafici, titolo di studio e abilitazione (specificando dove e quando sono stati rilasciati), ore di insegnamento e tipo di contratto di lavoro in atto.
	nomina del coordinatore didattico, con indicazione della data e del luogo di nascita, della cittadinanza (comunitaria), del titolo di studio e dichiarazione sostitutiva di atto notorio, firmata dal Gestore o dal Rappresentante Legale, di averne accertato l’idoneità all’esercizio della funzione assegnata;
	fotocopia del documento di riconoscimento del coordinatore didattico;
	indicazione del personale tecnico, amministrativo e ausiliario e dichiarazione sostitutiva di atto notorio firmata dal Gestore o del Legale Rappresentante che ne attesti l’idoneità in ordine allo svolgimento delle funzioni richieste e al mantenimento delle necessarie condizioni di qualità del servizio scolastico;
	elenchi degli alunni iscritti suddivisi per classe e sezione riportanti i dati anagrafici
	fascicoli personali dei docenti (dati anagrafici, titolo di studio, abilitazione, ecc.)
	contratti di lavoro del personale docente e non docente
	registri delle iscrizioni degli alunni; registri delle assenze degli alunni
	registro personale dei docenti
	registro degli infortuni dei lavoratori dipendenti
	registro inventario
	registro di protocollo
	regolamento d’istituto
	registri dei verbali degli organi collegiali funzionanti all’interno della scuola
	autorizzazione sanitaria ad effettuare l’attività di preparazione e somministrazione di alimenti e bevande (per le scuole dell’infanzia).