Sentenza Corte Costituzionale
docenti precari

Francesco Colaci Diritto.net, 11.2.2011

Con la Sentenza n.41 del 9 febbraio 2011 la Corte Costituzionale ha dichiarato illegittimo, risultando in contrasto con l’art.3 della Costituzione ,il comma 4 ter dell’art.1 del decreto legge n.134/09 ,convertito in legge n.167/09, riguardante le graduatorie ad esaurimento del personale docente .

La decisione della Consulta conclude una vicenda determinata da una controversia cominciata nel 2007 ed inizialmente collegata a provvedimenti del Direttore Generale Personale della Scuola della Pubblica Istruzione , che si riassume di seguito.

A) Su ricorso proposto nel 2007 da ANIEF – Associazione Nazionale Insegnanti ed Educatori in Formazione, A.N.P. – Associazione Nazionale Dirigenti e Alte Professionalità della Scuola – e da un gruppo di docenti contro il Ministero della Pubblica Istruzione,all’epoca affidato all’On.le Fioroni ,per l’annullamento, previa sospensione :

a) del decreto del direttore generale del Ministero della Pubblica Istruzione, Direzione Generale per il Personale della Scuola, del 16 marzo 2007, nella parte in cui, in premessa, considera che “ai sensi dell’art. 1, comma 607 della citata legge n. 296/06, … dall’a.s. 2009/10 è consentito solo l’aggiornamento della propria posizione e il trasferimento ad altra Provincia, in posizione subordinata a tutte le fasce”;

b) della nota prot. n. 5485, emanata dal direttore generale del Ministero della Pubblica Istruzione, Direzione Generale per il Personale della Scuola in data 19 marzo 2007, nella parte in cui, al punto 1), dispone che “con la riapertura dei termini sarà consentito, per l’ultima volta, di iscriversi nelle graduatorie permanenti, trasformate in graduatorie ad esaurimento. Nel successivo biennio scolastico 2009/2011 si potrà solo aggiornare il punteggio o trasferire la propria posizione in altra Provincia, ma in coda a tutte le fasce.

Il TAR con sentenza n.10809 del 27 novembre 2008 , riconoscendo fondata la doglianza svolta nel ricorso di violazione e falsa applicazione dell’art. 1, commi 605 e 607, della legge n. 269/2006 e dell’art. 1 della legge n. 124/1999 ,evidenziando che in particolare, andava data adesione alla tesi che la legge finanziaria per il 2007, con l’introduzione delle graduatorie a esaurimento, non ha intaccato il principio che sta alla base della legge n. 124/1999, e cioè che la collocazione nelle graduatorie provinciali per l’insegnamento deve avvenire sulla base del criterio meritocratico del punteggio conseguito dagli iscritti, in relazione ai titoli e alle esperienze formative maturate da ciascun insegnante non può quindi essere disposta – se non in evidente contrasto con l’ora riferito principio – sulla base della maggiore anzianità di iscrizione in una medesima e conchiusa graduatoria, ciò confliggendo oltre che con la richiamata normativa primaria di riferimento anche con i principi costituzionali richiamati in ricorso (di uguaglianza, art. 3; di buon andamento della p.a., art. 97; di accesso agli uffici pubblici in condizioni di uguaglianza, art. 51, comma 1), con sentenza n.10809 del 27 novembre 2008 accolse il ricorso e dispose l’annullamento degli atti impugnati.

B )Avverso la sentenza il Ministero soccombente proponeva appello al Consiglio di Stato, chiedendone, in via incidentale, la sospensione dell’efficacia ,ma con ordinanza n. 1525/2009 in data 25 marzo 2009, il Giudice d’appello, ” […] , ritenute, allo stato, condivisibili le argomentazioni svolte nella sentenza appellata”, respingeva l’istanza cautelare di sospensione dell’efficacia della sentenza n. 10809/2008.”

C)I ricorrenti, successivamente alla notifica della sentenza n. 10809/2008,avevano diffidato gli Uffici Scolastici della Provincia d’interesse a disporne l’esecuzione mediante il trasferimento “a pettine” dalla corrispondente fascia delle graduatorie di attuale iscrizione, avvertendo, in mancanza, che avrebbero presentato ricorso per l’esecuzione e/o per l’ottemperanza di detta sentenza, salvo il risarcimento del danno che sarebbe stato chiesto in conseguenza dell’illegittima omissione di atti dovuti.
Ma gli Uffici Scolastici intimati non davano esecuzione alla sentenza, dal momento che, pubblicando le rispettive graduatorie a esaurimento per gli anni scolastici 2009-2011, non veniva disposta l’inclusione “a pettine” dei ricorrenti che avevano chiesto il trasferimento ad altra provincia .

D) In tale situazione, i docenti interessati hanno adito il TAR del Lazio per ottenere – ai sensi del quinto comma dell’art. 33 della legge n. 1034/1971, nel testo aggiunto dall’art. 10 della legge n. 205/2000 – l’esecuzione della citata sentenza non sospesa dal Consiglio di Stato.

E ) Nelle more del giudizio di esecuzione ,il nuovo Governo , il cui il Ministro dell’Istruzione è l’On.le Gelmini, emanò il decreto legge 25 settembre 2009, n. 134, contenente “Disposizioni urgenti per garantire la continuità del servizio scolastico ed educativo per l’anno 2009-2010″ ,al cui art. 1 è stato aggiunto – in sede di conversione disposta con l. 24 novembre 2009, n. 167 – il comma 4-ter. con cui risulta
disposto che la lettera c) del comma 605 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni, si interpreta nel senso che nelle operazioni di integrazione e di aggiornamento delle graduatorie permanenti di cui all’articolo 1 del d.l. 7 aprile 2004, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla l. 4 giugno 2004, n. 143, è consentito ai docenti che ne fanno esplicita richiesta, oltre alla permanenza nella provincia prescelta in occasione dell’aggiornamento delle suddette graduatorie per il biennio scolastico 2007-2008 e 2008-2009, l’inserimento anche nelle graduatorie di altre province dopo l’ultima posizione di III fascia nelle graduatorie medesime.

La norma ha altresì disposto che il prossimo aggiornamento delle graduatorie, in ottemperanza a quanto previsto dall’articolo 1, comma 4, del decreto legge n. 97 del 2004, convertito con modificazioni dalla legge n. 134 del 2004, dovrà essere improntato al principio del riconoscimento del diritto di ciascun candidato al trasferimento della provincia prescelta in occasione dell’integrazione e dell’aggiornamento per il biennio scolastico 2007-2008 e 2008-2009 ad un’altra provincia di sua scelta, con il riconoscimento del punteggio e della conseguente posizione in graduatoria.

F) Il TAR ,evidenziandio che la retroattività della norma introdotta con il comma 4-ter lede l’affidamento del principio del riconoscimento del diritto al trasferimento dei docenti con conservazione del punteggio dagli stessi acquisito ,principio peraltro inverato dalla medesima norma che contraddittoriamente ne nega l’applicabilità per il solo biennio 2009-2011 e già operante nell’ordinamento scolastico sulla base della disciplina previgente a quella oggetto di interpretazione retroattiva ,ha ritenuto che il comma 4-ter urta in maniera evidente con il principio di ragionevolezza espresso dall’art. 3 Costituzione, strettamente correlato al principio della tutela dell’affidamento definito dalla Corte Costituzionale “quale elemento fondamentale dello stato di diritto” (sent. 26 luglio 1990, 1995, n. 390), suscettibile di limitare l’efficacia retroattiva della legge di interpretazione autentica (arg. Corte Cost. cit. sent. n. 525/2000). Trattasi infatti di principio cardine dell’ordinamento giuridico, della cui precettività non può più dubitarsi per effetto del richiamo – contenuto nell’art. 1, comma 1, della legge n. 241/1990, come novellato dall’art. 21 della legge n. 15/2005 – ai “principi dell’ordinamento comunitario”, qualificati come reggenti l’attività amministrativa; principi tra i quali si iscrive appunto il principio di “legittimate expectation” che ha trovato ampio riconoscimento e diffusa tutela nell’elaborazione giurisprudenziale del giudice comunitario (tra le molte, Corte di Giustizia 19 febbraio 2002, C-336/00) e sullla stregua di tali considerazioni ha deciso di sollevare s la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4-ter, del d.l. 25 settembre 2009, n. 134, convertito nella l. 24 novembre 2009, n. 167, per contrasto con gli artt. 3, comma 1, 24, commi 1 e 2, 51, comma 1, 97, comma 1, 113, comma 1, e 117, comma 1, della Costituzione ,che appunto risulta accolta dalla Consulta con la sentenza n.41/2011.,di cui si riportano le seguenti parti:

“La norma impugnata ( art.1 comma 4 ter d.l.n.134/ 09 convertito in legge n.167/09)ha, dunque, una portata innovativa con carattere retroattivo, benché si proponga quale strumento di interpretazione autentica.

Essa introduce, con effetto temporale rigidamente circoscritto ad un biennio, una disciplina eccentrica, rispetto alla regola dell’inserimento “a pettine” dei docenti nelle graduatorie, vigente non solo nel periodo anteriore, ma persino in quello posteriore all’esaurimento del biennio in questione. Tale ultimo assetto normativo costituisce, dunque, la regola ordinamentale prescelta dal legislatore, anche nella prospettiva di non ostacolare indirettamente la libera circolazione delle persone sul territorio nazionale (art. 120, primo comma, Cost.), rispetto alla quale la norma impugnata ha veste derogatoria.

In tale prospettiva, una siffatta deroga, per la quale non emerge alcuna obiettiva ragione giustificatrice valevole per il solo biennio in questione, e per di più imposta con efficacia retroattiva, non può superare il vaglio di costituzionalità che spetta a questa Corte, con riguardo al carattere non irragionevole che le disposizioni primarie debbono rivestire.

L’art. 1, comma 4-ter, infatti, prevede che, se il docente chiede, in occasione dell’aggiornamento per il biennio scolastico 2011-2013 l’iscrizione in una graduatoria provinciale diversa rispetto a quella in cui era inserito nel biennio 2007-2009, vedrà riconosciuto il punteggio e la conseguente posizione occupata nella graduatoria di provenienza.

Diversamente, se il docente chiede il suddetto trasferimento in occasione delle operazioni di integrazione e di aggiornamento per il biennio 2009-2011 viene inserito nelle graduatorie delle provincie scelte dopo l’ultima posizione di III fascia.

L’effetto di tale previsione è, quindi, quello della sospensione per il biennio 2009-2011 della regola secondo la quale i suddetti mutamenti di graduatoria devono avvenire nel rispetto del principio del merito e, quindi, con il riconoscimento del punteggio e della posizione attribuiti al singolo docente nella graduatoria di provenienza.

In proposito, per quanto attiene alla disciplina relativa al reclutamento del personale docente, il decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado), agli artt. 399, 400 e 401 stabiliva che l’accesso ai ruoli del personale docente dovesse avvenire mediante concorsi per titoli ed esami e mediante concorsi per soli titoli, riservando ad ognuno di essi annualmente il 50 per cento dei posti destinati alle procedure concorsuali.

Successivamente, con l’art. 1 della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico), il legislatore ha modificato il suddetto reclutamento mediante la soppressione del concorso per soli titoli (art. 399) e la trasformazione delle relative graduatorie in permanenti, periodicamente integrabili (art. 401).

Per effetto della intervenuta modifica l’accesso ai ruoli oggi avviene per il 50 per cento dei posti mediante concorsi per titoli ed esami (ex art. 399) e, per il restante 50 per cento, attingendo dalle graduatorie permanenti (ex art. 401).

A tali fini l’amministrazione, dopo aver determinato per ogni triennio la effettiva disponibilità di cattedre, indice i relativi concorsi su base regionale per un numero pari alla metà di esse (art. 400).

Gli idonei non vincitori di tali concorsi vengono fatti confluire nelle graduatorie provinciali permanenti che vengono utilizzate dall’amministrazione scolastica per l’attribuzione, da un lato, dell’ulteriore metà delle cattedre individuate nel senso sopra indicato e, dall’altro, per conferire supplenze annuali e temporanee per mezzo delle quali i docenti acquisiscono ulteriore professionalità.

Le graduatorie permanenti, ora ad esaurimento, sono, poi, periodicamente integrate mediante l’inserimento dei docenti che hanno superato le prove dell’ultimo concorso regionale per titoli ed esami e di quelli che hanno chiesto il trasferimento da una provincia ad un’altra. Contemporaneamente all’integrazione, ossia all’introduzione di nuovi candidati, viene naturalmente aggiornata la posizione di coloro i quali sono già presenti in graduatoria e che, nelle more, hanno maturato ulteriori titoli (art. 401).

Dal quadro normativo sopra riportato si evince che la scelta operata dal legislatore con la legge n. 124 del 1999, istitutiva delle graduatorie permanenti, è quella di individuare i docenti cui attribuire le cattedre e le supplenze secondo il criterio del merito.

Ed invero, l’aggiornamento, per mezzo dell’integrazione, delle suddette graduatorie con cadenza biennale, ex art. 1, comma 4, del decreto legge 7 aprile 2004, n. 97 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, è finalizzato a consentire ai docenti in esse iscritti di far valere gli eventuali titoli precedentemente non valutati, ovvero quelli conseguiti successivamente all’ultimo aggiornamento, così da migliorare la loro posizione ai fini di un possibile futuro conferimento di un incarico.

La disposizione impugnata deroga a tali principi e, utilizzando il mero dato formale della maggiore anzianità di iscrizione nella singola graduatoria provinciale per attribuire al suo interno la relativa posizione, introduce una disciplina irragionevole che – limitata all’aggiornamento delle graduatorie per il biennio 2009-2011 – comporta il totale sacrificio del principio del merito posto a fondamento della procedura di reclutamento dei docenti e con la correlata esigenza di assicurare, per quanto più possibile, la migliore formazione scolastica.

4. – L’art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009 si pone, quindi, in contrasto con l’art. 3 della Cost ”.

Ed ora cosa succederà? Sicuramente sarà necessario un urgente intervento legislativo,che con ogni probabilità sarà inserito in sede di conversione in legge del decreto milleproroghe attualmente all’esame delParlamento ed in tale direzione vanno le dichiarazioni rese dal Capo Dipartimento dell’Istruzione,secondo cui:” Rifaremo le graduatorie, stiamo preparando un emendamento al milleproroghe che congeli il meccanismo», mentre in una nota il Miur assicura che «saranno adottati i provvedimenti necessari per garantire il funzionamento della scuola e offrire le maggiori occasioni d’impiego ai docenti».

Si tratta di aspettare,sperando in un provvedimento che sappia venire incontro alle attese dei tantissimi docenti coinvolti.