La legittimità degli atti
emanati dal collegio dei docenti

Invalidità parziale ed assoluta

di Mariacristina Grazioli Educazione & Scuola 19.2.2012

Relativamente agli organi collegiali della scuola, e con specifico riguardo al Collegio dei docenti, è ben possibile individuare il procedimento necessario per redigere atti immuni da vizi.

In effetti, sono proprio tali atti a rappresentare il culmine dell’attività tecnica del collegio, intesa come espressione di uno degli organi più importanti per l’intero funzionamento didattico ed organizzativo della scuola autonoma.

Posta come implicita e, peraltro, desumibile dalla lettera delle legge, la “funzione” del collegio dei docenti e gli atti espressione di tale funzione, rappresenta una “species” del più ampio “genus” di atto amministrativo.

La nostra attenzione va infatti rivolta ai concetti generali che disciplinano l’atto amministrativo e ai i suoi elementi costitutivi, oltre che al processo di formazione dei medesimi, per poter cogliere come, questi aspetti, vanno ad incidere nella redazione delle singole parti dei provvedimenti.

E’ importante, ai nostri fini, descrivere per sommi capi lo scenario giuridico e normativo in cui si opera, per poi individuare modalità di traduzione pratica dei concetti di base sopradescritti.

In via preliminare, è importante porsi una domanda: è possibile sintetizzare il ruolo del collegio dei docenti nel sistema scolastico complesso, con particolare riguardo alle sue funzioni, con particolare riguardo all’attuale scuola dell’autonomia?

Il collegio docenti ha un’identità storica indiscutibile.

Tale istituzione nasce in un’epoca ove la riforma scolastica si orienta alla maggiore partecipazione di tutte le componenti alla vita delle scuole e al processo decisionale.

La determinazione del Legislatore dei Decreti Delegati è dunque, quella di garantire una funzione decisionale alle scelte di base, seppure il sistema non sia ancora connotato dalle disposizioni a sostegno dell’autonomia funzionale di tutte le scuole dello Stato.

Tra gli organi collegiali del sistema scolastico, il Collegio dei docenti è l’istituzione deliberante in materia di funzionamento didattico, con la cura della programmazione dell’azione educativa.

Tutte le funzioni del collegio dei docenti, descritte ed individuate all’art.4 DPR 416/1974 dei provvedimenti delegati della scuola, ora inserito nel testo unico del 1994, sono esercitate in composizione collegiale, tanto che l’organo è costituto da tutti i docenti presenti nell’istituto nell’anno scolastico di riferimento e, tra gli organi collegiali, rappresenta, per la sua particolarità tecnica, il luogo di massima composizione delle decisioni in tema di funzionamento didattico ed educativo.

Per pura volontà esemplificativa si citano le delibere di proposta per la formazione classi e per l’assegnazione dei docenti; le delibere sull’orario delle lezioni, l’adozione dei libri di testo, le iniziative di promozione relative all’aggiornamento professionale, l’elezione di membri con incarichi specifici e le decisioni in merito ala valutazione dell’efficacia complessiva dell’offerta formativa.

Il collegio dei docenti si esprime attraverso deliberazioni o delibere, nell’ambito di riunioni collegiali con indicazione di un ordine del giorno specifico e su convocazione ordinaria e del Presidente del collegio, che è di solito il dirigente scolastico.

Senza prendere in esame i casi di convocazione straordinaria e il rapporto intercorrente tra l’organo monocratico con funzione dirigenziale e la funzione di presidenza nell’organo collegiale, - concetto, questo ultimo, che inserisce il tema più ampio del rapporto tra superiore gerarchico e docenti -, va detto che il funzionamento del collegio docenti è garantito da prassi costante.

Si tratta di consuetudini già prese in considerazione anche della giurisprudenza del Consiglio di Stato che, a più riprese, si è occupato della procedura della formazione delle volontà collegiale.

In tal senso è possibile affermare che la collegialità è garantita dalla riproduzione delle prassi sopra considerare; in particolare, la convocazione dei membri del collegio, prevista con atto scritto e con indicazione dell’ordine del giorno, consente di dare – nel termine di cinque giorni - un preavviso necessario per la costituzione e la funzionalità dell’organo collegiale.

L’esemplificazione sopra riportata indica, con una certa chiarezza, l’importanza di garantire “il collegio perfetto”, ove poter estrinsecare la volontà dell’organo con gli atti di deliberazione che gli sono propri.

Dal punto di vista del diritto amministrativo, si riconoscono quali elementi essenziali di un atto amministrativo, - ossia di un atto unilaterale posto essere da una autorità amministrativa nell’esercizio della sua funzione, quali elementi imprescindibili per l’esistenza e la validità dell’atto medesimo - il soggetto, l’oggetto, la volontà o contenuto, la forma e il destinatario.

Dunque, il collegio dei docenti, come organo collegiale, vede nella presenza di tutti i soggetti titolati, un elemento fondamentale per la validità degli atti posti in essere.

Non è infatti un caso che il Consiglio di Stato abbia considerato illegittima un delibera adottata ove anche solo un membro non sia stato avvisato; pertanto, per tornare alla prima esemplificazione sopra riportata, la prassi normativa tesa a garantire la costituzione della collegialità del soggetto amministrativo, è essenziale per la funzionalità dell’organo stesso.

Per quanto concerne l’oggetto delle deliberazione, si è già citata la normativa di riferimento su cui il collegio è chiamato ad esercitare le funzioni che gli sono proprie.

In questo caso va puntualizzato che l’ordine del giorno è lo strumento funzionale che consente la preparazione degli atti preliminari alla formazione della volontà: si può pertanto deliberare su punti già conosciuti tramite ordine del giorno o, in alternativa su altri punti, purché tutti i componenti del collegio decido all’unanimità.

In linea generale il collegio delibera su una “res”, od oggetto, che deve essere in ogni caso possibile, lecito, determinato.

Il senso dell’ordine del giorno, dunque, non deve necessariamente contenere l’oggetto specifico della deliberazione, che peraltro deve scaturire dal dibattito dialettico interno al collegio, ma deve tuttavia indicare le materie da trattare e non deve essere di vago sentore o con formulazioni ambigue e tali da non fare comprendere i problemi da trattare.

La volontà dell’organo amministrativo è da intendersi come formata dal consenso unanime dei componenti, attraverso l’apporto di tutti , seppure in misura variabile alla discussione.

Per cogliere la certezza delle volontà, quale elemento essenziale dell’atto amministrativo, occorre che vi sia la presenza di una motivazione chiara e non fuorviata da apprezzamenti o valutazioni soggettive, estranee alle ragioni delle decisione; condivisa, inoltre, dalla totalità o dalla maggioranza dei componenti del collegio.

Riassuntivamente è possibile sostenere che la volontà dell’organo collegiale s’identifica con la determinazione assunta dalla maggioranza; dunque l’astensione non può essere computata tra i voti validamente espressi.

L’articolazione complessa del Collegio docenti, e l’importanza di predisporre atti idonei all’estrinsecazione delle sua volontà istituzionale, rende importante conoscere la disciplina specifica, ma anche la disciplina generale degli atti amministrativi ,promanati da un organo collegiale.

Non è un caso se, negli ultimi anni, sono state predisposte diverse ipotesi innovative della funzione e della disciplina degli organi collegiali, ma ancora oggi non disponiamo della forza politico-istituzionale idonea per giungere ad una riforma, peraltro da tutti invocata.

Dunque la riforma, giusta e opportuna, tarda ad arrivare. Le speranze, tuttavia che la nuova normativa, semplifichi il funzionamento dell’organo collegiale, non sono corrispondenti alla realtà istituzionale.

Ancora oggi, infatti, a distanza di molti anni l’esperienza di produzione di atti collegiali, si ferma a verbali prolissi, descrittivi, densi di errori giuridici e con assenze eclatanti: talvolta mancano i codici formali di strutturazione delle delibere.

Che fare dunque?

In attesa della doverosa Riforma, spetta agli Istituti e alle Reti di coordinamento territoriale delle Scuole Autonome di predisporre piani di formazione significativi e finalizzati alla disseminazione della cultura giuridico-istituzionale, oltre a che sostenere con enfasi inattaccabile la sapienza educativo- didattica del quotidiano.