Precari, sì al punteggio di montagna

I titoli di servizio continueranno ad essere valutati il doppio

Precari, sì al punteggio di montagna

(Tar Lazio 6595/2005)

da Cittadino Lex del 12 settembre 2005

Il servizio prestato nei comuni di montagna e in sedi scolastiche al di sopra dei 600 metri continuerà ad essere valutato il doppio, rispetto al servizio non di montagna. E’ l’effetto di una sentenza emessa dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio il 7 settembre 2005. I giudici di merito hanno rigettato un ricorso proposto da un gruppo di docenti precari, che chiedevano la cancellazione del bonus previsto per i servizi resi nelle scuole che danno titolo al raddoppio del punteggio. Secondo i magistrati amministrativi, il bonus è legittimo perché deriva da una decisione politica insidacabile, volta a compensare i disagi dei docenti che operano in sedi particolarmente scomode. I ricorrenti, peraltro, avevano anche lamentato la illegittimità della legge sulla montagna, che avrebbe effetti retroattivi. Ma anche questa tesi non è stata condivisa dal Tar. Il collegio giudicante, infatti, ha spiegato che la irretroattività della legge vale solo per il penale e non è prevista per le materie di carattere amministrativo. (12 settembre 2005)

TAR LAZIO N. 7583 Anno 2004

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio,

Roma, Sezione III bis,

composto dai Signori:

Saverio Corasaniti Presidente

Domenico Lundini Cons. rel. est.

Francesco Arzillo Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 7583/2004, proposto dai Sigg.ri (…) rappresentati e difesi dagli Avv.ti (…), con elezione di domicilio presso lo studio del secondo, in (…);

contro

-il Ministero dell’ Istruzione, dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro p.t.

-la Direzione Generale per il personale della Scuola –ex Ufficio VI- del Dipartimento dell’Istruzione, Università e Ricerca, nella persona del Direttore Generale p.t.;

rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato;

per l’annullamento

del DDG n. 567 del 21 aprile 2004 avente ad oggetto integrazione ed aggiornamento delle graduatorie permanenti del personale docente ed educativo –aa.ss. 2004/2005 e 2005/2006 adottato dal Direttore Generale per il Personale della Scuola del Dipartimento dell’Istruzione in attuazione del DL n. 94 del 7.4.2004 pubblicato sulla GU n. 88 del 15.4.2004, in parte de qua, e convertito nella legge 143 del 4.6.2004, pubblicata sulla GU n. 130 del 5.6.2004 e del DDG attuativo di quest’ultima adottato dal Direttore Generale per il personale della Scuola del Dipartimento dell’Istruzione in data 7.6.2004 e della nota del MIUR Prot. N. 29 del 3 giugno 2004, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, previa, ove occorra, declaratoria di illegittimità costituzionale del DL 94/04 e della L. 143/04 in parte de qua;

Visto il ricorso e gli atti depositati dagli istanti;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato;

Visti i motivi aggiunti depositati il 6.8.2004;

Vista la memoria difensiva della parte ricorrente depositata il 4.6.2005;

Designato Relatore, per la pubblica udienza del 16.6.2005, il Cons. D. Lundini;

Uditi, all’udienza predetta, gli Avv.ti comparsi come da verbale;

Visti gli atti tutti della causa;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue.

FATTO

I ricorrenti prospettano di essere docenti a tempo determinato che hanno partecipato al concorso per soli titoli ex art. 401 D.Lgs. n. 297/94 [1] , come modificato dall’art. 1 comma 6 della L. n. 124/99, e che sono stati quindi inseriti nelle graduatorie permanenti della provincia di appartenenza. Contestano, con il ricorso di cui in epigrafe, i Decreti e le note ministeriali (in epigrafe stessa specificati) attuativi della nuova normativa in materia di graduatorie permanenti del personale docente ed educativo introdotta dal D.L. 7.4.2004, n. 94, convertito, con modificazioni, nella legge 4.6.2004, n. 143 [2] . Al riguardo deducono quanto segue:

1) Violazione dell’art. 1 delle disposizioni sulla legge in generale con riferimento all’art. 25 Cost. ed all’art. 401 D.Lgs. n. 297/94, come modificato dall’art.1 anche con riferimento al principio di affidamento ed al divieto di retroattività delle leggi [3]. Come si evince dall’epigrafato art 401, fino ad oggi era possibile solo integrare le graduatorie o aggiornare le posizioni, senza toccare i punteggi già acquisiti. Con gli atti impugnati, applicativi del DL 97/04, la situazione è invece radicalmente mutata, con stravolgimento dei principi generali sull’efficacia della legge nel tempo ed in materia di concorsi pubblici. Peraltro, tutte le leggi devono essere interpretate con efficacia ex nunc, e quindi anche la normativa di cui al DL n. 97/04, conv.to in L. n. 143/04, deve essere interpretata in coerenza con tale principio. Invece, con i DDG impugnati, l’Amministrazione ha dato un’applicazione che stravolge le posizioni acquisite, l’esito del concorso e il principio della par condicio. I nuovi criteri di valutazione, peraltro, possono eventualmente valere per i nuovi titoli ma non per quelli relativi agli anni precedenti. Se poi gli atti impugnati dovessero ritenersi conformi alla normativa del 2004 (di cui fanno applicazione), allora essi e la ripetuta normativa sarebbero censurabili per palese irragionevolezza, non potendosi disciplinare le graduatorie permanenti e nel contempo prevedere una rideterminazione di tali graduatorie, che quindi non sono permanenti.

2)Violazione artt. 3, 4, 35 e 97 della Costituzione con riferimento al punto B3, lettera B, della tabella di valutazione annessa alla legge n. 143/04. Il legislatore ha allegato la tabella di valutazione dei titoli allo stesso Decreto Legge n. 97/04 (e alla legge di conversione). In applicazione del punto B.3), lett. B) il servizio prestato contemporaneamente in più insegnamenti o in più classi di concorso è valutato per una sola graduatoria a scelta dell’interessato. La lettera B-bis introduce inoltre la valutazione del servizio "non specifico", cui è attribuito un punteggio pari al 50% del punteggio per i servizi "specifici", ovvero omogenei alla graduatoria di iscrizione. Il MIUR (DD del 7.6.2004 e FAQ n. 4 dell’11.6.2004) ha precisato che i servizi in questione, sia specifici che non specifici, non possono dar luogo a un punteggio superiore a 12 punti per ciascun anno scolastico, e complessivamente e per tutte le graduatorie di terza fascia in cui si è inclusi. Inoltre, la somma dei servizi sia specifici che non specifici per ciascun anno scolastico e per tutte le graduatorie in cui l’aspirante è incluso, non può superare i sei mesi. Si tratta di vincoli non previsti dalla tabella di valutazione. Il limite dei sei mesi [4] , che introduce una rigidità maggiore dei 12 punti per anno scolastico (in quanto il servizio (in quanto il servizio non specifico è valutato al 50%), deriva da una interpretazione restrittiva del MIUR.

3)Violazione degli artt. 3, 4, 35 e 97 della Costituzione con riferimento al punto B3 lettera h della tabella, stante la prevista supervalutazione, in misura doppia, del servizio prestato nelle scuole situate nei comuni di montagna. Ciò attua una grave sperequazione nei confronti di tutto il personale docente, per il raddoppio del punteggio, l’efficacia retroattiva, lo stravolgimento delle posizioni acquisite, la mancata diversificazione dei servizi prestati effettivamente in sedi scolastiche situate al di sopra dei 600 metri di altitudine da quelli prestati genericamente in sedi di tali scuole poste al di sotto dei 600 metri. A detta disparità il MIUR ha cercato di porre rimedio con la nota del 3.6.2004 producendo l’elenco completo dei Comuni di montagna. Peraltro, detto elenco non ha alcuna efficacia in quanto allegato ad una legge (n. 991/52) non più vigente [5]. Né può dirsi convincente quanto affermato dal MIUR nella predetta nota, quando afferma che il requisito dei 600 mt. è aggiuntivo, dal momento che tutti i Comuni del predetto elenco hanno almeno una scuola al di sopra dei 600 mt.. I ricorrente rilevano quindi che i predetti atti sono censurabili per disparità di trattamento e violazione del principio di uguaglianza, avendo confidato in criteri di valutazione del servizio e dei titoli all’epoca vigenti, sulla base dei quali hanno anche fatto scelte professonali e personali, privilegiando ad esempio un servizio in una provincia che ora, alla luce della nuova normativa, comporta meno benefici.

L’Amministrazione è costituita in giudizio, col patrocinio della Avvocatura dello Stato.

Con motivi aggiunti depositati il 6.8.2004, gli istanti prospettano che con legge n. 186/2004 sono state dettate norme di interpretazione autentica della legge n. 143/2004, ed eccepiscono peraltro, attraverso l’impugnativa della nota n. 338 del 29.7.2004 del Capo del Dipartimento dell’istruzione, l’illegittimità costituzionale della nuova normativa, per violazione degli artt.3, 4, 35 e 97 della Costituzione, dal momento che le nuove disposizioni hanno solo parzialmente accolto le doglianze prospettate dai ricorrenti nel ricorso introduttivo. In particolare i ricorrenti censurano ancora la valutabilità in misura doppia del servizio prestato in determinate scuole nel corso dell’ultimo a.s. 2003/2004.

Con memoria difensiva depositata il 4.6.2005, gli istanti ribadiscono ed illustrano i propri assunti, insistendo per l’accoglimento del gravame.

Alla pubblica udienza del 16.6.2005, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Con il ricorso e i motivi aggiunti di cui in epigrafe gli istanti censurano il nuovo sistema (introdotto dal DL n. 97/2004 convertito con modificazioni in L. n. 143/2004) di formazione e aggiornamento delle graduatorie permanenti, in cui sono inseriti, del personale docente ed educativo della Scuola. Al riguardo, da un lato assumono il contrasto degli atti amministrativi e regolamentari impugnati con la pertinente suddetta normativa primaria, dall’altro, contestano gli atti stessi sotto l’aspetto della palese irragionevolezza della legge su cui si fondano e dell’evidente violazione, quindi, dei principi e delle regole della Carta Costituzionale.

Con il primo motivo, i ricorrenti deducono, in buona sostanza, la violazione dei principi dell’affidamento e dell’irretroattività delle leggi. Soggiungono poi che alla stregua di tali stessi principi andrebbe comunque interpretata la normativa (altrimenti palesemente irragionevole) del DL n. 97/04 convertito in L. n. 143/04. Al riguardo il Collegio rileva, anzitutto, che i Decreti e le note ministeriali impugnati non contrastano affatto, per il punto specifico in contestazione, con la suddetta normativa di legge. Essi contengono, invero, solo indicazioni operative per l’applicazione delle disposizioni di cui al DL n. 97/2004 e relativa legge di conversione, senza introdurre in proposito disposizioni innovative, cosa che d’altronde sarebbe stata ovviamente contraria al sistema di gerarchia delle fonti. Ed infatti, le stesse disposizioni di cui all’art. 1 del suddetto DL n. 97 non possono che essere intese in senso letterale e cioè nel senso della rideterminazione dell’intera graduatoria, ultimo scaglione, sulla base dei nuovi punteggi stabiliti nella tabella allegata al decreto; e ciò non solo dunque, come vorrebbero i ricorrenti, per i nuovi titoli dei candidati già iscritti o di coloro che chiedono l’iscrizione per la prima volta. Il principio dell’integrale rideterminazione della graduatoria (a decorrere peraltro dall’anno scolastico 2004/2005), va tuttavia letto anche alla luce della norma d’interpretazione dell’art. 1 comma 1 DL n. 97/04 contenuta nell’art. 8 nonies secondo comma della L. n. 186/2004, il quale chiarisce che la rideterminazione delle graduatorie permanenti dell’ultimo scaglione è da riferirsi, limitatatamente ai titoli di servizio, esclusivamente a quelli prestati a partire dall’anno scolastico 2003/2004. In presenza di tale ultima disposizione, i ricorrenti, pur dando atto sostanzialmente di una parziale cessazione della materia del contendere, insistono, attraverso l’impugnativa, a mezzo di motivi aggiunti, della nota ministeriale 29.7.2004, nell’assunto di illegittima rideterminazione dei titoli di servizio con effetto retroattivo, seppure limitato ad un solo anno. Non sussiste, comunque, ad avviso di questo Collegio, violazione di principi costituzionali in tema d’irretroattività della legge. Anzitutto, per quanto attiene ai titoli di servizio, non vi è alcuna retroattiva rideterminazione di punteggi acquisiti, in quanto la nuova tabella ed i nuovi punteggi sono applicabili solo ai servizi prestati nel corso dell’anno scolastico appena terminato, e non a quelli già precedentemente valutati. In ogni caso la giurisprudenza costituzionale (cfr., ad esempio, Co. Cost. n. 291 del 4.8.2003 e n. 416 del 4.11.1999) ha già chiarito la portata ed i limiti del principio d’irretroattività della legge, di cui all’art. 11 delle preleggi, specificando che esso, al di fuori della materia penale non ha dignità costituzionale, e pertanto in ambito civile e amministrativo non vincola il legislatore ordinario, il quale ben può adottare norme di legge con efficacia retroattiva, purchè nel rispetto del principio di ragionevolezza e con la limitazione della salvaguardia dei "diritti quesiti". Nel caso in esame non può affermarsi che il mutamento dei criteri di valutazione incida su diritti quesiti, posto che l’inserimento in graduatoria non è di per sé costitutivo di diritti soggettivi perfetti, ma solo di legittime aspettative. Ed al riguardo, la stessa Corte costituzionale, pronunciando proprio in tema di legittima modifica con effetto retroattivo di posizioni acquisite per effetto dell’inserimento in graduatorie permanenti, ha chiarito che "di ben diversa consistenza sono le ragioni che giustificano la salvaguardia di una situazione (l’acquisizione di un posto di ruolo) caratterizzata nella attualità dal diritto alla sua permanenza –jus in officio- rispetto a quelle che possono essere addotte per rivendicare la conservazione di una posizione per sua natura virtuale (collocamento in una graduatoria)" (vedi Co.Cost. n. 168 dell’11.6.2004). Appare pertanto evidente che nella specie il mutamento dei punteggi non può aver intaccato posizioni giuridiche ormai definitivamente acquisite nella sfera giuridica e patrimoniale degli interessati, né dunque violato il precitato art. 11 delle preleggi. Del resto è indubbio che dal carattere permanente delle graduatorie deriva fisiologicamente la regola secondo cui esse vanno periodicamente aggiornate in relazione alla normativa vigente al momento dell’aggiornamento, e cioè dell’ultima attività provvedimentale condotta dalla P.A., e non già con riferimento alla normativa in vigore al momento della prima compilazione di esse. Se così non fosse, dovrebbe pervenirsi alla illogica conclusione che il legislatore, attraverso l’istituzione di graduatorie permanenti, ha inteso vincolare la sua futura attività legislativa. Laddove, per contro, è evidente che nel caso di situazioni in fieri, quali sono quelle scaturenti da graduatorie della specie, l’intervento legislativo è sempre possibile. Oltretutto, le graduatorie in questione sono regolate dal criterio dell’inserimento "a pettine" dei nuovi aspiranti, criterio (che ha consentito l’inclusone in graduatoria dei cosiddetti "sissini") che per sua stessa natura non assicura ad alcuno il mantenimento della posizione in graduatoria e l’inalterabilità dei rapporti tra gli aspiranti iscritti in graduatoria stessa. Non a caso, l’art. 2 comma 3 della legge 20.8.2001, n. 333 espressamente specifica che l’art. 401 del D.Lgs. n. 297/1994, come sostituito dall’art. 1 comma 6 della Legge n. 124/99, si interpreta nel senso che l’integrazione e l’aggiornamento delle graduatorie si realizza sulla base del punteggio spettante a ciascun candidato con la semplice salvaguardia, in posizione di parità, dell’anzianità di iscrizione in graduatoria. Lo stesso art. 401 comma 3 del D.Lgs. n. 297/94 è stato poi abrogato dall’art. 1 del DL n. 97/2004 ed è perciò venuta meno ogni posizione di aspettativa tutelata al mantenimento delle posizioni di graduatoria, senza che con questo, stante il quadro legislativo previgente, possano ritenersi lese prerogative d’ordine costituzionale (vedi, in termini, TAR Lazio, III bis, n. 4052 del 23.5.2005). L’incisione retroattiva sui punteggi di graduatoria trova, in effetti, non irrazionale giustificazione in esigenze (ampiamente esposte nella stessa relazione illustrativa dell’originario disegno di legge, Atto Senato n. 2529, successivamente trasfuso nel DL n. 97/04) di complessiva riconsiderazione della situazione delle varie categorie di aspiranti iscritti nell’ultimo scaglione delle graduatorie, e di riequilibrio delle posizioni dei diversi precariati che, per effetto dei differenti preesistenti meccanismi di valutazione, presentavano squilibri non giustificati (vedi al riguardo anche TAR Lazio, sentenza predetta).

In base alle esposte considerazioni vanno disattese le censure testè esaminate e ritenute manifestamente infondate le adombrate questioni di legittimità costituzionale.

Col secondo mezzo gli istanti contestano poi il meccanismo di valutazione dei titoli di servizio predisposto dalla Tabella allegata al DL n. 97/2004 e dalle relative note ministeriali applicative, specificate in epigrafe, del giugno 2004. Al riguardo, premesso che l’interesse alla censura è parzialmente venuto meno per effetto della limitazione all’anno scolastico 2003/2004 del nuovo sistema di valutazione dei titoli di servizio (ex art. 8 nonies legge n. 186/2004), e precisato che la contestazione dei ricorrenti intende tra l’altro riferirsi, secondo quanto chiarito nei motivi aggiunti, al fatto che il servizio prestato contemporaneamente in più insegnamenti o in più classi di concorso viene valutato per una sola graduatoria a scelta dell’interessato, osserva anzitutto il Collegio che quest’ultimo profilo della Tabella di valutazione dei titoli di servizio (punto B3 lettera b) è frutto della discrezionale ed insindacabile scelta legislativa di evitare il cumulo di punteggi per servizi contemporaneamente prestati nel medesimo anno scolastico per tutte le graduatorie permanenti in cui l’interessato è eventualmente iscritto (cfr. relazione citata). In ogni caso rileva il Collegio che il motivo di gravame di cui trattasi (in generale afferente a diversi aspetti dei criteri valutativi dei titoli di servizio) va per il resto dichiarato inammissibile, in quanto gli interessati non specificano in alcun modo quale sia il loro interesse ai vari profili di contestazione con riferimento ai servizi eventualmente prestati nel corso dell’ultimo anno scolastico, alle graduatorie di iscrizione, ed alla posizione ricoperta in tali graduatorie. La mancanza di qualsiasi indicazione specifica e di ogni riferimento alla situazione concreta dei singoli istanti, con particolare riguardo ai servizi prestati e alla graduatoria (o alle graduatorie) di iscrizione, impedisce -particolarmente in una situazione quale quella di specie, di ricorso collettivamente proposto e quindi di possibile contrasto delle posizioni e degli interessi dei diversi ricorrenti- di riconoscere e apprezzare l’interesse concreto e personale dei ricorrenti alla censura in esame nel suo complesso.

Con l’ultimo motivo del ricorso introduttivo, ribadito anche nei motivi aggiunti, i ricorrenti contestano poi la valutabilità in misura doppia del servizio prestato in determinate scuole (punto B3, lettera h della tabella di Valutazione, riferito al servizio nelle scuole di montagna, nelle isole minori e negli istituti penitenziari).

Al riguardo (ed a prescindere da eventuali profili d’inammissibilità) va anzitutto rilevato che in ordine alla questione specifica delle scuole di montagna, sulla quale particolarmente si appunta l’impugnativa della parte ricorrente, è poi intervenuta la norma d’interpretazione autentica di cui all’art. 8 nonies della legge n. 186/2004 (ai sensi del quale il servizio valutabile in misura doppia è solo quello prestato "nella sede scolastica ubicata in comune classificato come di montagna, situata al di sopra dei seicento metri, e non anche quello prestato in altre sedi diverse della stessa scuola". Sul punto specifico è da ritenersi quindi venuto meno l’interesse dei ricorrenti. Circa la pretesa retroattività, poi, di tali criteri di valutazione dei servizi, si è già detto con riferimento al primo motivo di ricorso, ed alle relative considerazioni e conclusioni si rinvia. Si ribadisce comunque che: 1)la fattispecie in questione è impropriamente ricompresa nella categoria delle norme retroattive, perché riguarda titoli di servizio non ancora valutati (quelli relativi al solo a.s. 2003/04) e non incide su situazioni ormai definite, ma su vicende ancora aperte e sulle quali incide solo per il futuro;

2)il principio costituzionale d’irretroattività delle leggi riguarda solo la materia penale e non anche quella amministrativa;

3)la valutazione doppia dei titoli di servizio in questione, anche a partire da quelli riferibili all’anno scolastico 2003/2004, è frutto di una scelta di politica legislativa insindacabile in quanto non irrazionale, perché volta a valorizzare un servizio svolto in particolari condizioni di difficoltà (cfr. citata sentenza TAR Lazio n. 4052 del 2005);

Va sottolineato, infine, che nessun affidamento tutelabile poteva essersi consolidato, da parte dei soggetti iscritti in graduatoria, nel precedente sistema di valutazione dei servizi, in quanto riferibile a graduatorie permanenti e dunque pur sempre suscettibile di modificazione. E comunque nella specie tale modificazione dei criteri valutativi non ha comportato alcuna lesione della par condicio degli aspiranti ed appare comunque giustificata da non illogiche finalità di compensazione di servizi plausibilmente svolti in condizioni di disagio. Quanto all’elenco (sul quale pure si appuntano le contestazioni degli istanti) contenente l’indicazione dei Comuni di montagna, allegato dalla P.A. alla nota ministeriale del 3.6.2004, il Consiglio di Stato ne ha già rilevato la natura meramente ricognitiva (cfr. CdS, VI, n. 2207 del 9.5.2005). I profili di censura esaminati vanno quindi anch’essi disattesi.

Il ricorso e i motivi aggiunti vanno conclusivamente respinti, ma si ravvisano sufficienti motivi per disporre la compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione III bis, respinge il ricorso e i motivi aggiunti di cui in epigrafe.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle Camere di Consiglio del 16.6.2005 e del 4.7.2005.

Saverio Corasaniti – Presidente

Domenico Lundini – Estensore

NOTE

[1] E’ la norma che regola le cosiddette graduatorie permanenti: gli elenchi provinciali dai quali vengono attinti gli aventi titolo agli incarichi di supplenza annuale e fino al termine delle lezioni. Per accedere alle graduatorie bisogna essere abilitati all’insegnamento. Le graduatorie permanenti vengono utilizzate, in parte, anche per le immissioni in ruolo.

[2] Sono i testi normativi che hanno introdotto il raddoppio del punteggio di servizio, per coloro che hanno lavorato nei comuni di montagna, in sedi scolastiche al di sopra dei 600 metri, a partire dall’anno scolastico 2003/2004.

[3] E’ il cosiddetto principio di irretroattività della legge: le norme devono avere valore solo per l’avvenire. Il Tar chiarirà che questo principio vale solo per il penale e non per le disposizioni di carattere amministrativo, come quelle impugnate nel ricorso.

[4] Secondo i ricorrenti sarebbe illegittimo anche il limite dei 6 mesi nella valutabilità del punteggio non specifico. Vale a dire del punteggio relativo a materie diverse da quelle cui si riferisce la graduatoria. E’ bene ricordare che l’anno di servizio corrisponde allo stesso punteggio che si consegue prestando servizio per 6 mesi (12 punti per il servizio non di montagna e 24 per il servizio di montagna). Oltre tale limite non è possibile ottenere ulteriori valutazioni.

[5] I ricorrenti fanno riferimento al fatto che la legge dalla quale deriverebbe l’elenco delle scuole di montagna non è più in vigore. Tale fenomeno è noto in dottrina come «reviviscenza». In buona sostanza, norme non più in vigore dispiegherebero effetti in quanto espressamente richiamate in testi normativi vigenti.