Corte dei Conti Lazio - Sentenza n. 866-2010
INVALSI - I valutatori condannati a risarcire un milione di euro per danno erariale.
Si segnala la sentenza n. 866 del 26.04.2010 con la quale due importanti dirigenti dell’INVALSI, l’istituto chiamato a valutare le scuole (e probabilmente in futuro anche gli insegnanti) sono stati condannati a pagare quasi un milione di euro per danno erariale per aver indebitamente assegnato ad una ditta esterna il servizio di valutazione del sistema di istruzione e degli apprendimenti degli alunni per l'anno scolastico 2006/2007, senza tener conto delle correzioni apportate il 25 agosto 2006 dall'allora Ministro Fioroni.
(Avvocato Francesco Orecchioni)
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L'attività di valutazione dell'Invalsi deve essere effettuata in conformità con le direttive impartite dal Ministro dell'Istruzione.
Nell’attività di rilevazione dati e successiva valutazione la normativa assegna al Ministro dell’Istruzione il compito di individuare le priorità strategiche delle quali l’Invalsi deve tener conto per programmare la sua attività.
Concreta danno erariale la stipulazione di un contratto per la fornitura del servizio di valutazione alunni, in contrasto con gli orientamenti ministeriali contrari all’applicazione della metodologia valutativa espressamente richiesta nel bando di gara.
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Sent. 866/2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio composta dai seguenti
giudici:
dott. Salvatore NOTTOLA Presidente
dott. Enrico TORRI Consigliere
dott. Stefano PERRI Consigliere rel.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità iscritto al n 69270. del registro di
segreteria, promosso ad istanza del Procuratore regionale presso la
Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio nei confronti di:
[omissis]
[omissis]
Visto l’atto introduttivo del giudizio, le memorie scritte e tutti
gli altri documenti di causa;
Uditi alla pubblica udienza del 18 marzo 2010 il Consigliere
relatore dott. Stefano Perri, il Pubblico Ministero nella persona
del Vice Procuratore generale dott. Massimiliano Minerva, non
comparsi i convenuti;
Ritenuto in
FATTO
Con atto di citazione depositato in data 16 aprile 2009, la Procura
regionale presso la Sezione giurisdizionale per il Lazio ha
convenuto in giudizio i due soggetti in epigrafe, nelle rispettive
qualità di Presidente e Direttore generale pro-tempore dell’Istituto
nazionale per la valutazione del sistema educativo di istruzione e
di formazione (d’ora innanzi denominato INVALSI ), per sentirli
condannare al pagamento in favore di detto ente, della somma
complessiva di €. 1.411.070,39, oltre alla rivalutazione monetaria,
interessi legali e spese di giudizio, per la condotta gravemente
colposa tenuta in occasione dell’affidamento alla società XXX
s.p.a., per l’anno scolastico 2006-2007, della fornitura dei sistemi
di valutazione scolastica e dell’apprendimento degli alunni.
Dagli atti è risultato che, per l’anno scolastico 2006-2007,
l’allora Ministro dell’Istruzione Letizia Moratti aveva formulato
apposita direttiva (n. 27 del 13 marzo 2006) con la quale aveva
stabilito specifici parametri di valutazione del sistema scolastico
e degli apprendimenti degli alunni di tutte le classi delle scuole
ivi specificamente indicate, secondo criteri censuari.
Al fine di adempiere a tale direttiva, che aveva suscitato,
peraltro, fin dall’inizio numerose perplessità espresse dal
Presidente [omissis] al nuovo Ministro dell’Istruzione Giovanni
Fioroni insediatosi nel maggio 2006, veniva indetto, con bando del
23 maggio 2006, una gara europea per la fornitura dei relativi
servizi di valutazione.
In data 21 giugno 2006, il Ministro Fioroni, reso edotto della
questione, aveva manifestato al Presidente [omissis] il proposito di
emanare una nuova direttiva a modifica dei criteri dettati con la
precedente, invitando formalmente l’ente a prendersi “una
significativa pausa di riflessione” nelle attività di affidamento
che volevano instaurarsi mediante la citata gara europea.
Tale invito non poteva essere accolto dal Presidente, visto i tempi
ristretti del bando di appalto europeo oramai in scadenza, per cui,
in assenza di disposizioni ministeriali richieste nuovamente in data
29 giugno 2006, l’ente, nella persona del direttore generale
[omissis], in data 10 luglio 2006, comunicava alla società XXX
s.p.a. l'aggiudicazione della gara, specificando che la stipulazione
del contratto sarebbe intervenuta successivamente “salvo diversa
direttiva ministeriale”.
In data 20 luglio, il direttore generale [omissis] chiedeva
espressamente al Ministro formali disposizioni con riguardo
all’intervenuta aggiudicazione e ai successivi adempimenti da porre
in essere ma, in assenza delle medesime, si procedeva, in data 1
agosto 2006, alla stipula del contratto con la società XXX s.p.a.
per un importo di €. 2.844.000,00 al netto d'Iva.
Seguivano nello stesso mese di agosto, a distanza di pochi giorni,
due note ministeriali con le quali si preannunciava la formulazione
della direttiva del ministro Fioroni e si invitava nuovamente l’ente
a sospendere le iniziative volte a dar seguito alle procedure
connesse alla gara europea.
In data 25 agosto 2006 il Ministro Fioroni emanava la nuova
direttiva che sostanzialmente modificava il sistema di valutazione
degli apprendimenti degli alunni da effettuare non più secondo
criteri censuari e quindi su tutte le classi di una certa tipologia,
ma secondo criteri più ristretti e con riferimento ad un campione di
classi individuato con metodi statistici. La raccolta dei dati
necessari per la somministrazione dei test avrebbe dovuto, poi,
essere svolta da rilevatori esterni e non più da insegnanti interni
delle singole classi.
Attesa la diversità degli obiettivi contenuti nello stipulato
contratto con la società XXX rispetto a quanto indicato nella nuova
direttiva ministeriale, tre giorni dopo l’emanazione di
quest’ultima, il direttore generale di Invalsi procedeva ad
integrare il contratto, inserendo una clausola compromissoria di
deferimento ad arbitri delle controversie che sarebbero potute
insorgere tra le parti, con deroga del foro ordinario del Tribunale
di Roma.
Tale decisione era verosimilmente finalizzata alla successiva
determinazione, assunta in data 9 ottobre 2006, con la quale Invalsi
comunicava a XXX s.p.a. il recesso del contratto per impossibilità
sopravvenuta di adempimento delle prestazioni contrattuali, atteso i
nuovi obiettivi fissati con la citata direttiva ministeriale.
In considerazione dell'avvio delle attività e delle spese per
materiali e macchinari sostenute, XXX s.p.a attivava le procedure
per la costituzione del collegio arbitrale, il quale, all'esito del
relativo giudizio, stabiliva che, con la risoluzione del contratto,
l’ente Invalsi avrebbe dovuto corrispondere alla società una somma
pari a €. 1.276.948,45, oltre IVA.
Il lodo arbitrale veniva dichiarato esecutivo, in data 26 febbraio
2008, dal Tribunale di Roma; l’ente Invalsi ha appellato, previa
istanza di sospensione poi respinta, gli esiti del lodo con giudizio
attualmente pendente presso la Corte di appello di Roma.
Nelle more dell'appello, data l'esecutorietà del lodo e la notifica
dell’atto di precetto da parte del creditore, l’ente Invalsi ha
deliberato di procedere al pagamento delle somme dovute alla società
XXX, il cui totale, comprensivo di oneri accessori e spese di
giudizio arbitrale, viene ora, con il presente atto di citazione,
chiesto a titolo risarcitorio ai due convenuti.
Nell’atto introduttivo la Procura regionale, riassunte le competenze
dell’ente pubblico, ha evidenziato la responsabilità amministrativa
dei due convenuti che, nelle loro rispettive qualità, erano stati
chiamati ad eseguire i compiti affidati tenendo conto delle
modifiche degli obiettivi come operati dalla nuova direttiva
ministeriale e non avrebbero, pertanto, dovuto persistere nel
portare in esecuzione un contratto di appalto di servizi rispondente
a criteri ormai superati e non in linea con il nuovo indirizzo
ministeriale.
Pertanto il Presidente [omissis] è stato chiamato a rispondere del
danno arrecato per non aver posto in essere tutti gli adempimenti
prescritti al fine di adeguare l’attività dell’ente alle nuove
direttive ministeriali e ciò sia nella fase antecedente la stipula
del contratto con la società XXX s.p.a. sia nella fase successiva a
detta stipula, mentre il [omissis], quale direttore generale
dell’ente, è stato citato in giudizio dinanzi a questa Corte per
aver materialmente sottoscritto il contratto che non teneva in
alcuna considerazione gli obiettivi dati con la nuova direttiva
ministeriale, per aver introdotto la clausola compromissoria di
deferimento ad arbitri delle controversie eventualmente insorte tra
le parti e per non aver anch’egli provveduto all’adeguamento del
contratto stipulato alle nuove direttive ministeriali emanate.
I medesimi, raggiunti dal prescritto invito a dedurre, hanno
respinto ogni addebito sulla base di argomentazioni non condivise
dalla Procura la quale ha sostenuto che la responsabilità
dell’evento dannoso prodotto e consistente nel pagamento delle somme
alla società XXX per un’attività non avente alcuna utilità per
l’ente pubblico, sarebbe da ricondurre alle condotte dei due
soggetti posti ai vertici dell’ente Invalsi che, nonostante fossero
stati invitati a sospendere le procedure dell’appalto di gara
europea, hanno ugualmente proceduto alla stipulazione del contratto
che prevedeva la fornitura di servizi di valutazione non in linea
con i nuovi indirizzi ministeriali.
Dagli atti è risultato, ancora, che, anche prima dell’emanazione
della direttiva ministeriale del 25 agosto 2006, la nuova strategia
dell’ente pubblico come i nuovi obiettivi del sistema di valutazione
fossero noti ai convenuti, come desumibile dal riferimento che il
Presidente [omissis] fece nella nota indirizzata al Ministro del
giugno 2006 in cui si parla di una conversazione telefonica tra il
medesimo e l’allora Capo Dipartimento per l’Istruzione [omissis] che
espressamente ribadiva la linea negativa del Ministro nella
prosecuzione della gara europea che prevedeva un diverso piano di
valutazione del sistema scolastico, avviso completamente disatteso
con la successiva stipulazione del contratto ad opera dei vertici
dell’ente.
La Procura ha pure sostenuto che la linea politica del Ministro
Fioroni non poteva non essere conosciuta dai vertici dell’Istituto
in quanto il primo aveva illustrato, in data 29 giugno 2006, tale
nuova politica di valutazione nella relazione alla Settima
commissione permanente della Camera dei Deputati, e per di più ne
aveva indicato le principali novità nella Direttiva sull’azione
amministrativa del 25 luglio 2006.
E’ risultato, ancora, agli atti che, in data 11 agosto 2006, il
Ministro, per il tramite del Capo di gabinetto, aveva formalmente
invitato il Presidente di Invalsi a voler sospendere ogni ulteriore
iniziativa o adempimento connesso con la procedura di gara, il che
avrebbe quantomeno imposto di verificare la possibilità di
adeguamento del contratto.
A fronte di tali emergenze fattuali, la Procura ha stigmatizzato il
comportamento dei vertici dell’ente come ostinato e pervicace
nell’opposizione alle disposizioni ministeriali, ad indirizzi ed
obiettivi già conosciuti prima dell’aggiudicazione della gara
europea alla società XXX il che avrebbe, invece, legittimato l’ente
Invalsi a sospendere e/o a non aggiudicare la gara, stante la
possibilità di far valere le circostanze sopravvenute come motivi di
una nuova valutazione dell’interesse pubblico, peraltro previsto
nella sezione VI, punto 3.IV dello stesso bando di gara.
Tale comportamento avrebbe potuto tenersi anche dopo
l’aggiudicazione del contratto e prima della sua stipulazione, in
considerazione degli orientamenti dominanti nella magistratura
amministrativa secondo i quali, anche dopo l’aggiudicazione del
contratto, l’Amministrazione può revocare l’atto medesimo sulla base
di un diverso apprezzamento della situazione preesistente o in
presenza di una circostanza sopravvenuta, purchè di tutto si dia
ampia e puntuale motivazione nell’atto di revoca.
Peraltro, tale possibilità era stata esternata dallo stesso ente
nella comunicazione del 10 luglio 2006 alla società XXX ove si
paventava la possibilità di una revoca o di un differimento della
stipulazione per eventuale intervento di una diversa direttiva
ministeriale i cui contenuti all’epoca erano già in parte noti anche
perché gli obiettivi del sistema di valutazione erano stati
illustrati nei documenti cui in precedenza si è fatto riferimento.
Né risulta che, pur dopo l’emanazione della direttiva, i due
convenuti abbiano comunque posto in essere atti diretti ad ottenere
una modifica del contratto o un suo adeguamento, peraltro consentito
dalle stesse previsioni negoziali ( articolo 4); viceversa la
Procura ha individuato nella introdotta clausola compromissoria un
ulteriore elemento idoneo a corroborare la colpa grave dei convenuti
e cioè quello di favorire una definizione risarcitoria della vicenda
contrattuale, che già allora si prevedeva come altamente possibile,
in tempi rapidi e nell’esclusivo interesse della società XXX.
Né potrebbero essere accolte le argomentazioni dei convenuti in
merito all’urgenza di provvedere, visto l’imminente inizio dell’anno
scolastico, atteso che l’ente ha, poi, ugualmente provveduto,
seguendo le direttive ministeriali e a trattativa privata nel mese
di novembre 2006, ad affidare il servizio di valutazione del sistema
scolastico e di apprendimento degli alunni ad altro fornitore con
esito positivo e meritorio.
Nessuna valutazione può essere fatta, secondo la Procura, del
materiale istruttorio e di ogni altra attività predisposta dalla
società XXX ai fini della riduzione dell’importo del danno
contestato, in quanto tale materiale, non concretamente
utilizzabile, risulta comunque non acquisito al patrimonio dell’ente
per la tardività della richiesta inoltrata dal [omissis].
Con memoria depositata in data .25 febbraio 2010 si sono costituiti,
con il patrocinio degli Avvocati [omissis] entrambi i convenuti che,
dopo aver brevemente riassunto i fatti, hanno espressamente
confutato gli addebiti contestati sulla base del fatto che le
condotte sarebbero state poste in essere nel pieno rispetto della
normativa e delle disposizioni ministeriali allora vigenti.
Infatti, all’atto dell’insediamento del Ministro Fioroni erano state
evidenziate alcune perplessità sui criteri di valutazione del
sistema scolastico e degli apprendimenti degli alunni così come
svolti negli anni scolastici precedenti, pur rammentando che era
stata già avviata la procedura per la pubblicazione di un bando di
gara europea per lo svolgimento del servizio secondo criteri
analoghi anche per l’anno scolastico che sarebbe iniziato nel mese
di settembre 2006.
Pur a conoscenza delle diverse intenzioni del Ministro, i vertici di
Invalsi hanno, però, continuato ad operare secondo la normativa che
all’epoca era vigente proprio perché, pur avendolo più volte
richiesto, non avrebbero ricevuto alcuna formale e diversa
disposizione.
Ne è conseguito che i medesimi non hanno potuto far altro che
proseguire nello svolgimento della gara con la successiva
aggiudicazione del contratto.
Il completo stravolgimento del sistema di rilevazione dei dati
affidato a rilevatori esterni e secondo un criterio a campione
nonchè della conseguente attività di valutazione è stato oggetto
delle disposizioni ministeriali del 25 agosto 2006, ma all’epoca il
contratto era stato già perfezionato e la società XXX aveva peraltro
già iniziato le attività di somministrazione dei test per avere
ricevuto i dati di tutte le classi secondo criteri censuari e ad
opera di rilevatori interni alle singole scuole.
La causa del contestato danno erariale sarebbe, quindi, da
individuarsi nella emanazione tardiva ed inopportuna della direttiva
ministeriale Fioroni che ha comportato una radicale trasformazione
del sistema di rilevazione e di valutazione del sistema scolastico,
quando oramai l’attività era in corso e il contratto era stato
stipulato, il che ha determinato l’inutilità delle prestazioni
contrattuali che sono state fornite dalla società XXX.
Il riconoscimento della causa di questo sperpero di denaro pubblico
nella decisione del Ministro di modificare gli obiettivi di
un’attività oramai avviata, è comprovata dai resoconti di una
interrogazione parlamentare dell’On. [omissis] nella quale è stato
evidenziato l’inopportunità e l’incongruenza dell’emanazione di una
direttiva ministeriale durante lo svolgimento di compiti da parte di
enti pubblici di ricerca come Invalsi.
In ordine, poi, alla misura del contestato danno erariale derivante
dal lodo arbitrale, la difesa ha precisato che il medesimo sarebbe
pari ad €. 284.400,00, in quanto la restante parte della somma
indicata dalla Procura, sottratte le spese del giudizio arbitrale,
rappresenterebbe il pagamento dei materiali acquistati da XXX e
divenuti di proprietà di Invalsi, per cui se i nuovi vertici
dell’ente non avessero espressamente rinunciato alla loro
acquisizione, tale somma costituirebbe controprestazione di
materiale a disposizione dell’ente per cui la medesima non può
essere imputata come posta dannosa .
La difesa ha, infine, confutato la contestata omissione di non aver
provveduto ad adeguare il contratto alle nuove direttive
ministeriali in quanto è stato riferito che la fattibilità di una
simile operazione fu oggetto di studio anche se si rivelò
tecnicamente impossibile, attesa la necessità di avvalersi di
rilevatori esterni che non erano immediatamente reperibili sul
mercato.
La difesa ha, pertanto, concluso, chiedendo che i due convenuti
siano assolti dagli addebiti contestati con l’atto introduttivo del
giudizio.
Alla pubblica udienza il P.M. ha confermato la richiesta
risarcitoria, precisando che nessun vantaggio risulta acquisito al
patrimonio dell’ente dall’attività svolta dalla società XXX, né
alcun bene acquistato può dirsi ancora recuperato e utilizzato
dall’ente Invalsi.
E’ stata ribadita la colpa grave di entrambi i convenuti che, a
fronte di molteplici segnali in merito alla diversa operazione di
valutazione che si voleva compiere, hanno completamente disatteso la
preannunciata direttiva esponendo l’ente ad un depauperamento
patrimoniale che poteva essere evitato e per il quale sono stati
chiamati a rispondere ciascuno in parti uguali.
DIRITTO
Questa Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla responsabilità
amministrativa del Presidente e del Direttore generale pro tempore
dell’ente pubblico di ricerca, denominato Invalsi, per la condotta
tenuta in occasione della stipula di un contratto con società
fornitrice di un servizio rivelatosi incompatibile con gli obiettivi
individuati con direttiva emanata dall’organo ministeriale di
vigilanza.
Al fine di verificare detta inadempienza dalla quale è scaturito,
secondo la ricostruzione effettuata dall’attore, il depauperamento
patrimoniale dell’ente, questa Corte deve fare necessario
riferimento alle disposizioni normative dettate con legge 28 marzo
2003 n. 53 con le quali è stata conferita la delega al Governo per
la definizione delle norme generali sull'istruzione e dei livelli
essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione
professionale.
In particolare, l’articolo 3 lettere a) e b) della legge citata ha
previsto che, ai fini del progressivo miglioramento e
dell'armonizzazione della qualità del sistema di istruzione e di
formazione, l'Istituto nazionale per la valutazione del sistema di
istruzione (oggi Invalsi) effettua verifiche periodiche e
sistematiche sulle conoscenze e abilità degli studenti e sulla
qualità complessiva dell'offerta formativa delle istituzioni
scolastiche e formative. Ovviamente si tratta di un’attività di
valutazione del sistema formativo e dell’apprendimento degli alunni
che non interferisce con la valutazione, periodica e annuale, degli
apprendimenti e del comportamento degli studenti affidati ai docenti
delle istituzioni di istruzione e formazione dai medesimi
frequentate.
La lettura delle disposizioni ora enunciate hanno riservato, quindi,
all’ente Invalsi le suddescritte specifiche funzioni e con il
decreto legislativo n. 286 del 19 novembre 2004 si è provveduto a
riordinare l’Istituto.
In tale decreto è stata prevista la partecipazione del nuovo ente di
ricerca denominato Invalsi al Servizio nazionale di valutazione del
sistema educativo di istruzione e di formazione presso il quale
operano altri soggetti istituzionali, quali le istituzioni
scolastiche e formative, nonché le regioni, le province ed i comuni
in relazione ai rispettivi ambiti di competenza.
L'Istituto nazionale di valutazione, le istituzioni scolastiche e
formative, le regioni, le province ed i comuni provvedono, poi, al
coordinamento delle rispettive attività e servizi in materia di
valutazione dell'offerta formativa attraverso accordi ed intese
volti alla condivisione dei dati e delle conoscenze. E’ stato anche
previsto a livello ministeriale, un Comitato tecnico permanente, cui
partecipano i rappresentanti delle amministrazioni interessate, con
il compito di assicurare l'interoperabilità fra le attività ed i
servizi di valutazione. Il comma 3 dell’articolo 2 del citato
decreto ha previsto, infine, che l’Istituto è soggetto alla
vigilanza del Ministro dell'istruzione, che individua, con
periodicità almeno triennale, le priorità strategiche delle quali
l'Istituto tiene conto per programmare la propria attività. A tale
fine il Ministro provvede con specifica direttiva a fissare gli
obiettivi generali delle politiche educative nazionali.
L’Istituto, quindi, si colloca in un sistema dove operano altri
soggetti istituzionali a livello nazionale nel settore della
valutazione delle politiche finalizzate allo sviluppo delle risorse
umane, settore che trova nelle direttive ministeriali la
riconduzione ad una sua unità e omogeneità.
Il breve escursus normativo chiarisce quindi il ruolo dell’ente di
ricerca impegnato operativamente insieme ad altri soggetti
istituzionali nell’attività di rilevazione dati e successiva
valutazione ed assegna al Ministro dell’Istruzione il ruolo di
coordinatore delle attività verso il raggiungimento degli obiettivi
di valutazione da inquadrarsi anche nel contesto internazionale.
Al Ministro è assegnato il compito di individuare le priorità
strategiche delle quali l’Invalsi deve tener conto per programmare
la sua attività e tali obiettivi di politica educativa nazionale
vengono espressi tramite direttive.
Si comprende quindi l’importanza fondamentale della direttiva
ministeriale nella programmazione delle attività che l’ente Invalsi
deve effettuare, dovendo il medesimo partecipare ad un servizio di
valutazione a carattere nazionale del sistema di istruzione e di
formazione, per cui l’inottemperanza a precise disposizioni
ministeriali determina uno scollamento tra gli obiettivi prefissati
a livello ministeriale e la concreta attività svolta dal soggetto
pubblico, tale da rendere quest’ultima totalmente inutile, e,
conseguentemente verificandosi questa ipotesi, le risorse pubbliche
impiegate non possono non essere considerate come distratte dai fini
pubblici per le quali sono state stanziate. In sostanza, come emerge
dalla ricostruzione normativa prima operata, la direttiva ha la
funzione di strumento organizzatorio volto a raccordare le figure
soggettive pubbliche diverse dallo Stato all’organizzazione statale,
per cui, pur nell’autonomia dell’ente pubblico, la direttiva
realizza quel coordinamento delle singole azioni amministrative tra
ente pubblico e Stato per il raggiungimento del fine generale
pubblico.
Nella specie, questo Collegio, pur prendendo atto che le attività
poste in essere dai convenuti erano direttamente ricollegabili alla
direttiva ministeriale del Ministro uscente (marzo 2006) e che le
medesime erano già in corso all’epoca dell’insediamento del nuovo
Ministro dell’Istruzione avvenuto nel maggio 2006, non può non
rilevare che, nella nota del 21 giugno 2006, ma ancor prima negli
incontri informali svolti, il Ministro Fioroni aveva comunicato ai
vertici dell’ente la volontà precisa e specifica di dettare una
nuova direttiva a modifica della precedente proprio con riguardo
alle procedure di rilevazione e valutazione del sistema scolastico.
Ed allora appare a questa Corte che, fin dal momento in cui il
Ministro dell’Istruzione Fioroni ebbe a preannunciare il proposito
di emanare una nuova direttiva con l’invito rivolto ai vertici
dell’ente di prendersi la significativa pausa di riflessione, i
convenuti avrebbero dovuto sospendere ogni attività che con quei
propositi si appalesava incompatibile e procedere alla revoca del
bando di gara, all’epoca ancora possibile, o comunque a non
effettuare alcuna aggiudicazione, come del resto consentito dallo
stesso bando di gara, essendo sufficiente che di tale decisione
fosse data puntuale motivazione con rinvio alla nuova valutazione
dell’interesse pubblico fatta dal Ministro in carica.
Non possono condividersi, quindi, le argomentazioni difensive tese a
dimostrare la conformità alle norme vigenti delle condotte dei
convenuti, atteso che fin dall’insediamento del nuovo Ministro e da
tutti i colloqui informali intercorsi, era stata evidenziata la
necessità di una modifica delle strategie di rilevazione e
valutazione del sistema scolastico per cui quella direttiva del
marzo 2006 in parte qua doveva considerarsi non più vigente.
In ordine all’eccepita impossibilità di bloccare l’iter concorsuale,
è noto l’orientamento dominante della magistratura amministrativa
che ammette l’esercizio del potere di autotutela, esprimibile
sottoforma di revoca del bando di gara, a fronte di una valutazione
motivata dell’interesse pubblico sotteso al provvedimento
amministrativo (vedi Consiglio di stato sez. 5 n. 633 del 19 maggio
1998), come altrettanto nota è la posizione giurisprudenziale che
ammette la possibilità per l’Amministrazione di procedere, con
successivo atto, purchè adeguatamente motivato con richiamo ad un
preciso interesse pubblico, alla revoca ex officio ovvero alla non
approvazione del verbale di aggiudicazione contrattuale. (vedi
sezione 6 Consiglio di stato n. 1597 del 9 novembre 1994, n. 487 del
29 luglio 2005). Senza contare che al momento dell’aggiudicazione
erano da pochi giorni entrate in vigore le nuove norme dettate dal
decreto legislativo n. 163 del 12 aprile 2006, recante il Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, che,
benché non applicabili alla gara in espletamento, avevano recepito
quell’indirizzo giurisprudenziale cui prima si è fatto riferimento,
assegnando al verbale di aggiudicazione quel carattere provvisorio
che, peraltro, gli stessi convenuti avevano riconosciuto con la nota
di comunicazione del medesimo alla società XXX.
In questa, infatti, si rinviava il perfezionamento del contratto e
la produzione dei relativi effetti al momento della stipulazione
mediante l’apposizione della condizione “salva diversa direttiva
ministeriale”, per cui all’epoca i due convenuti avevano ben chiaro
quali fossero i nuovi obiettivi perseguiti dal Ministro e avrebbero
dovuto procedere alla sospensione degli atti di gara fino a
disporre, se del caso, la revoca degli stessi.
Nella presente fattispecie, appare, pertanto, che nessun obbligo era
imposto ai convenuti se non quello di soprassedere alla stipulazione
contrattuale in quanto in capo all’aggiudicatario vi era soltanto un
mero interesse legittimo alla stipulazione del contratto e non già
un diritto soggettivo, interesse che, come sottolineato
dall’Adunanza plenaria del Consiglio di stato n. 6/2005, in tanto
può dar luogo ad un risarcimento del danno a titolo di lesione
pre-contrattuale, in quanto il comportamento inerte della stazione
appaltante integri gli elementi costitutivi della violazione del
precetto di cui all’articolo 1337 c.c..
Nel caso in esame, la società XXX risulta essere stata correttamente
informata dell’intervenuta aggiudicazione del contratto con nota n.
4752 del 10 luglio 2006 la quale esplicitamente condizionava la
stipulazione del contratto all’emananda diversa direttiva
ministeriale.
Né possono essere accolte le eccezioni difensive con le quali si è
affermata la responsabilità del Comitato direttivo dell’Invalsi come
emergente nella riunione del 26 luglio 2006: dalla lettura del
verbale emerge ancora una volta la palese discrasia tra ciò che si
stava effettuando e l’indirizzo politico ministeriale con esplicito
riferimento al danno erariale che la stipulazione del contratto
avrebbe potuto determinare.
Anche dopo l’aggiudicazione avvenuta in data 10 luglio 2006, quindi,
l’ente pubblico, nella persona del direttore generale [omissis] e
del Presidente [omissis], avrebbe potuto e dovuto rinunciare alla
stipulazione del contratto, stante la chiara volontà ministeriale di
procedere in diverso modo senza che la società avesse potuto vantare
alcuna somma a titolo risarcitorio.
Di contro la condotta dei convenuti che, in tempi assolutamente ed
ingiustificatamente ristretti, hanno ritenuto di procedere alla
stipulazione del contratto, ha determinato l’insorgere del vincolo
contrattuale con la società XXX e quindi il successivo evento
dannoso che non può non essere loro imputato.
La gravità della colpa, individuabile nell’aver deliberatamente
perseguito un risultato contrario alla volontà del ministero
vigilante, appare pertanto icto oculi e la condotta posta in essere
non potrebbe neppure essere giustificata con la presunta urgenza nel
consentire la fornitura del servizio di valutazione alunni da parte
della società XXX, urgenza che non risulta codificata in nessun
termine perentorio previsto dalle norme, tant’è vero che si è poi
provveduto nel mese di novembre 2006 ad ottenere la fornitura del
servizio secondo i criteri fissati dalla nuova direttiva
ministeriale.
Durante tutto lo svolgersi della procedura contrattuale erano ben
noti ai due convenuti gli orientamenti ministeriali contrari
all’applicazione della metodologia valutativa espressamente
richiesta nel bando di gara, per cui i medesimi avrebbero potuto
revocare il bando di gara o quanto meno avrebbero potuto e dovuto
soprassedere dalla stipulazione del contratto, senza per questo
incorrere in alcuna richiesta risarcitoria.
L’introduzione, invece, dell’apposita clausola compromissoria,
connota di maggiore gravità il comportamento dei convenuti, in
quanto appare in modo evidente diretta a facilitare l’inevitabile
richiesta risarcitoria della società XXX a distanza di soli tre
giorni dall’intervenuta emanazione della direttiva ministeriale..
Né il loro comportamento successivo può dirsi essere stato diretto a
limitare le conseguenze dannose che si erano prodotte, cercando di
rimodulare le richieste di fornitura del servizio.
Non vi è agli atti alcun documento dal quale possa desumersi la
volontà dei convenuti di prestare acquiescenza alle nuove direttive
ministeriali dettate in data 25 agosto 2006 che sono rimaste
completamente trascurare e disattese, come confermato anche
dall’organo di revisione contabile, consentendo così alla società di
poter chiedere un ristoro del danno esteso anche a delle attività
successive poste in essere che avrebbero potuto essere evitate con
l’avvio di contatti diretti ad apportare modifiche alle prestazioni
contrattuali da rendere.
In ordine alla entità del danno contestato, questa Corte ritiene di
dover procedere alla sua rideterminazione, tenuto conto dei
successivi sviluppi documentati dall’attore.
In particolare, dalla somma derivante dal lodo arbitrale, dovrebbero
essere sottratte le quote dei due scanner ( €. 32.000 + IVA
ciascuno) e di un CD contenente un software applicativo fornito
dalla società XXX ( €. 27.000 + IVA) dei quali l’ente risulta essere
venuto successivamente in possesso. Con riferimento, poi, all’enorme
quantitativo di carta acquistato per le rilevazioni dalla società
XXX e che avrebbe dovuto essere ritirato da Invalsi per una allora
possibile utilizzazione, occorre precisare che il [omissis] in data
18 gennaio 2007 ebbe a formalizzare una richiesta di ritiro che,
poi, ha avuto alterne vicende anche dopo le dimissioni del [omissis]
(aprile 2007) a causa di contrasti insorti sull’interpretazione del
lodo.
Fatto è che ancor oggi tale materiale non è stato ritirato né appare
possibile una utilizzazione futura in considerazione di un
allagamento dei magazzini presso cui era stato conservato, per cui
appare a questo Collegio necessario tener conto delle difficoltà
incontrate nell’acquisizione del medesimo che non possono ricadere
totalmente sui convenuti.
Ne consegue che i due convenuti debbano essere condannati al
risarcimento del danno, ciascuno in ragione del 50%, della minor
somma di €. 924.070, 39.
Sulle somme oggetto della presente condanna devono essere
corrisposte la rivalutazione monetaria decorrente dalla data del
fatto dannoso al momento del deposito della presente sentenza e gli
interessi legali dal momento del deposito della presente sentenza e
fino all’effettivo soddisfo.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza.
PQM
La Sezione giurisdizionale per la regione Lazio, definitivamente
pronunciando, condanna i signori [omissis] e [omissis] a risarcire
in parti uguali all’ente pubblico Invalsi la somma di €. 924.070,
39, con rivalutazione monetaria ed interessi legali come in parte
motiva.
Le spese di giudizio, liquidate in € 899,79
(ottocentonovantanove/79) seguono la soccombenza.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 18 marzo 2010.
F.to Cons. Stefano PERRI
F.to Pres. Sez. Salvatore NOTTOLA
Deposito del 26/04/2010
