Consiglio di Stato - Decisione n. 2479/2008
Abilitazione all’insegnamento – Concorsi riservati.
di Anna Teresa Paciotti da Studio Legale LAW, 28.5.2008
Con la Decisione n. 2479/208, il Consiglio di
Stato si è pronunciato in materia di concorsi riservati per
conseguire l’abilitazione all’insegnamento e ha stabilito che ai
fini della partecipazione a concorsi riservati non possono essere
esclusi i candidati che abbiano ha già partecipato alla precedente
sessione riservata di abilitazione/idoneità. Il caso in esame
riguarda alcuni insegnanti, i quali, con ricorso al Tar della
Regione Campania, chiedevano l’annullamento dei provvedimenti con i
quali il Provveditorato agli Studi di Napoli – Direzione Generale
per la Campania aveva disposto l’esclusione dei ricorrenti dalla
partecipazione e dagli esami delle sessione riservata finalizzata al
conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento nella scuola
materna e nelle scuole e istituti di istruzione secondaria e
artistica, ovvero dell’idoneità per gli insegnanti di scuola
elementare (c.d. ‘doppio canale’), “in quanto gli stessi ricorrenti
avevano già partecipato alla precedente sessione riservata di
abilitazione/idoneità. Il Tar accoglieva il ricorso e, per
l’effetto, annullava gli atti impugnati. Avverso al Sentenza del Tar
, Il Ministero della Pubblica Istruzione ha promosso appello al
Consiglio di Stato, ma il Consiglio ha rigettato l’appello. Infatti
il Tar riteneva che l’interpretazione restrittiva, nella specie
seguita dall’Amministrazione scolastica, non risultasse
condivisibile e che, conseguentemente, l’esclusione dalla richiamata
sessione riservata si palesasse illegittima. L’interpretazione
restrittiva si riferisce all’Ordinanza Ministeriale n. 1/2001 la
quale stabilisce che “Sono altresì ammessi a partecipare sia coloro
che, pur avendo a suo tempo maturato il requisito del servizio nei
termini fissati dall’art. 2, 4° comma della legge n. 124/99, non
abbiano presentato alcuna domanda di partecipazione alle sessioni
riservate indette con O.M. n. 153/99 e O.M. 33/2000, sia coloro che
avendo presentato domanda, siano stati ammessi alla sessione
riservata, ma non abbiano frequentato i corsi. Con riferimento a
tale disposizione, il T.A.R. osservava che non risultava chiaro se
la richiamata ordinanza ministeriale impedisse sempre e comunque la
partecipazione ad ulteriori sessioni (e per qualunque classe di
concorso) a carico di chi avesse già conseguito un’abilitazione e
frequentato un corso relativo ad altra materia di insegnamento,
ovvero se il divieto in questione dovesse essere limitato alle sole
ipotesi in cui la nuova domanda fosse stata presentata per la
medesima classe di concorso per la quale l’interessato avesse già
sostenuto gli esami finali al termine di un concorso riservato al
quale avesse in precedenza partecipato. Il Consiglio ha deciso di
condividere l’interpretazione del Tar. Infatti il Collegio ha
richiamato la giurisprudenza precedente nella quale si è osservato
che il tenore testuale della disposizione, congiuntamente al tenore
complessivo dell’ordinanza medesima, nonché alle norme
costituzionali e legislative regolatrici della materia, non consente
di individuare in essa la volontà di escludere dalle sessioni
riservate ivi disciplinate i soggetti i quali abbiano già conseguito
l’abilitazione all’insegnamento di altra materia all’esito di una
precedente e diversa sessione riservata. Si è altresì osservato che
“l’ordinanza di cui trattasi non precisa se la frequenza a un altro
corso e/o il possesso di un’ abilitazione siano sempre e comunque
preclusivi della partecipazione a ulteriori sessione riservate,
qualunque classe di concorso le stesse concernano o, piuttosto, se
costituiscano causa ostativa nel solo caso in cui la nuova domanda
dell'interessato sia stata presentata per la medesima classe di
concorso, per la quale lo stesso abbia già sostenuto, non importa se
con esito positivo o negativo, gli esami finali al termine del corso
riservato al quale abbia in precedenza partecipato. Pertanto il
Collegio ha rigettato l’appello.
Consiglio di Stato - Sezione Sesta –
Decisone del 23.05.2008, n. 2479
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha
pronunciato la seguente
DECISIONE sul ricorso in appello n. 4376 del 2003 proposto: - dal
Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca, in persona del
Ministro, legale rapp.te, p.t., rappresentato e difeso
dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio eletto in Roma,
via dei Portoghesi, 12
c o n t r o - Carmen P. , Antonietta L. , Antonietta I., Mario M., Milena B. ed Elvira F. per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo
Regionale per la Campania, Sez. II, n. 601/03, resa sul ricorso
N.R.G. 3437/02, con la quale è stato accolto il ricorso volto
all’annullamento:
dei provvedimenti prot. 37124/2001 – Divisione III Concorsi, con i
quali il Provveditorato agli Studi di Napoli – Direzione Generale
per la Campania ha disposto l’esclusione dei ricorrenti dalla
partecipazione e dagli esami delle sessione riservata finalizzata al
conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento nella scuola
materna e nelle scuole ed istituti di istruzione secondaria ed
artistica, ovvero dell’idoneità per gli insegnanti di scuola
elementare (c.d. ‘doppio canale’), “in quanto ha già partecipato
alla precedente sessione riservata di abilitazione/idoneità indetta
ai sensi delle OO.MM. 153/1999 e 33/2000”; di ogni altro atto o
provvedimento preordinato, collegato, connesso e conseguente e, in
particolare, dell’O.M. n. 1 del 2001, cit., avente ad oggetto la
riapertura dei termini di partecipazione alle sessioni riservate di
esami, finalizzate al conseguimento dell’abilitazione
all’insegnamento nella scuola materna o nelle scuole ed istituti di
istruzione secondaria ed artistica, ovvero per l’idoneità per gli
insegnanti di scuola elementare (c.d. ‘doppio canale’); nonché per
l’accertamento
del diritto dei ricorrenti ad essere ammessi a partecipare agli
esami riservati di cui all’O.M. n. 1 del 2 gennaio 2001.
visto il ricorso in appello con i relativi allegati; visto l'atto di
costituzione in giudizio delle parti appellate; viste le memorie
delle parti a sostegno delle rispettive difese; visti gli atti tutti
della causa; alla pubblica udienza dell’11 marzo 2008, relatore il
Consigliere Claudio Contessa, uditi l’avv. dello Stato Fedeli e
l’avv. R. per delega dell’avv. V.;
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Il Ministero appellante riferisce che i
professori Carmen P., Antonietta L., Antonietta I., Mario M., Milena
B. ed Elvira F. avevano proposto istanza di ammissione alla sessione
riservata per esami per il conseguimento dell’abilitazione o
dell’idoneità richiesta per l’insegnamento nella scuola materna,
nella scuola elementare e negli istituti e scuole di istruzione
secondaria ed artistica, che dà titolo all’inserimento nelle
graduatorie permanenti, ai sensi del comma 4 dell’art. 2 della l. 3
maggio 1999, n. 124 (recante ‘disposizioni urgenti in materia di
personale scolastico’). In particolare, l’istanza in questione era
stata formulata ai sensi dell’Ordinanza Ministeriale 2 gennaio 2001,
n. 1 la quale, ai sensi del richiamato art. 2, comma 4, l. 124 del
1999, ha indetto la sessione riservata di cui sopra in seguito alla
riapertura dei termini all’uopo disposta dall’art. 6-bis della l. 27
ottobre 2000, n. 306.
I professori P., L., I., M., B. e F. venivano esclusi dalla
richiamata sessione riservata, poiché i competenti Uffici scolastici
ritenevano sussistente nella specie una ragione ostativa
rappresentata dall’avere essi già conseguito un’abilitazione
mediante la partecipazione ad una precedente sessione riservata,
relativa ad una diversa disciplina, indetta ai sensi delle OO.MM. 33
e 153 del 2000.
Avverso le determinazioni di esclusione gli odierni appellati
proponevano ricorso innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale
per la Campania.
Con la sentenza oggetto del presente gravame, il giudice di prime
cure accoglieva il ricorso e per l’effetto annullava gli atti
impugnati, i quali avevano comportato l’esclusione dei ricorrenti in
primo grado dalla sessione riservata di esami.
Al riguardo, il T.A.R. osservava che, ‘ad una prima, del tutto
sommaria lettura, la previsione di cui all’art. 2, comma 3 (rectius:
comma 4, n.d.E.) della richiamata O.M. n. 1 del 2001 – ossia, la
disposizione ritenuta dall’Amministrazione scolastica ostativa
all’accoglimento dell’istanza - sembrava effettivamente deporre in
favore delle ragioni dell’Amministrazione oggi appellante (si tratta
della previsione secondo cui “in nessun caso può essere ammesso
[alle sessioni riservate di cui alla l. 124 del 1999, art. 2, comma
4, n.d.E.] il personale che ha già partecipato ai corsi per il
conseguimento dell’abilitazione o l’idoneità attivati ai sensi delle
ordinanze ministeriali indicate al comma precedente ed ha sostenuto
l’esame finale”). Tuttavia il Tribunale, superando la lettura – per
così dire – ‘di primo livello’ della norma, osservava che
l’ordinanza n. 1 del 2001 non precisava in modo del tutto univoco
l’estensione del divieto in parola, ammettendo anche opzioni
interpretative favorevoli agli odierni appellati, da ritenersi
maggiormente persuasive.
In particolare, il T.A.R. osservava che non risultava chiaro se la
richiamata ordinanza ministeriale impedisse sempre e comunque la
partecipazione ad ulteriori sessioni (e per qualunque classe di
concorso) a carico di chi avesse già conseguito un’abilitazione e
frequentato un corso relativo ad altra materia di insegnamento,
ovvero se il divieto in questione dovesse essere limitato alle sole
ipotesi in cui la nuova domanda fosse stata presentata per la
medesima classe di concorso per la quale l’interessato avesse già
sostenuto gli esami finali al termine di un concorso riservato al
quale avesse in precedenza partecipato.
In definitiva, il Tribunale riteneva che l’interpretazione
restrittiva nella specie seguita dall’Amministrazione scolastica non
risultasse condivisibile e che, conseguentemente, l’esclusione dalla
richiamata sessione riservata si palesasse illegittima. La pronuncia
in questione veniva gravata dal Ministero dell’istruzione,
dell’università e della ricerca attraverso la proposizione
dell’appello in epigrafe. Nell’occasione, il Ministero chiedeva la
riforma della sentenza appellata articolando un unico, complesso
motivo di doglianza. Si costituivano in giudizio i professori P., L.,
I., M., B. e F., i quali concludevano nel senso della reiezione del
gravame. All’udienza pubblica del giorno 11 marzo 2008, le Parti
costituite rassegnavano le proprie conclusioni ed il ricorso veniva
trattenuto in decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Con la sentenza oggetto dell’odierno
ricorso, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania ha
accolto il ricorso proposto da sei insegnanti avverso gli atti con
cui il Provveditorato agli Studi di Napoli – Direzione Generale per
la Campania li ha esclusi dalla sessione riservata di abilitazione
all’insegnamento indetta con O.M. n. 1 del 2 gennaio 2001 (ordinanza
adottata ai sensi del comma 4 dell’art. 2 della l. 3 maggio 1999, n.
124, recante ‘disposizioni urgenti in materia di personale
scolastico’). Con il ricorso in epigrafe, l’Avvocatura dello Stato
ha censurato sotto numerosi profili il contenuto della pronuncia in
parola, basato – a suo avviso – su una lettura non condivisibile
delle previsioni di cui alla richiamata ordinanza ministeriale. In
primo luogo, la difesa erariale ritiene che la portata preclusiva di
cui all’art. 2, comma [4] dell’O.M. in parola (“in nessun caso può
essere ammesso [alle sessioni riservate di cui alla l. 124 del 1999,
art. 2, comma 4, n.d.E.] il personale che ha già partecipato ai
corsi per il conseguimento dell’abilitazione o l’idoneità attivati
ai sensi delle ordinanze ministeriali indicate al comma precedente
ed ha sostenuto l’esame finale”) vada intesa in tutta la sua
ampiezza sistematica e semantica. Conseguentemente, non sarebbe in
alcun modo condivisibile l’opinamento del giudice campano, secondo
cui la preclusione in parola opererebbe unicamente nel caso (diverso
da quello degli odierni appellati) in cui la domanda di ammissione
alla sessione riservata sia stata presentata per la medesima classe
di concorso per la quale l’interessato abbia già sostenuto gli esami
finali al termine di un corso riservato al quale abbia
precedentemente partecipato. In particolare (e sotto il profilo
dell’esegesi testuale della richiamata previsione) non risulterebbe
condivisibile l’argomento del Giudice di prime cure, secondo il
quale la limitazione della preclusione alla sola ipotesi di corsi
per il conseguimento dell’abilitazione o l’idoneità relativi alla
medesima materia di insegnamento verrebbe resa palese dall’uso del
termine al singolare (‘l’abilitazione o l’idoneità’). Al contrario
(ed ancora, sotto il profilo testuale), dovrebbe essere enfatizzata
la previsione secondo cui “in nessun caso” può essere ammesso alle
sessioni riservate il personale che abbia partecipato ad altri corsi
per l’abilitazione o l’idoneità. L’ampiezza ed onnicomprensività
della formulazione testuale utilizzata dovrebbe, quindi, trovare
necessaria conferma nell’ampiezza della portata del divieto, senza
che a tal fine operi il limite rappresentato dall’identità della
materia.
Pertanto, nella tesi dell’appellante, dovrebbe essere escluso dalla
partecipazione alla sessione riservata non solo il docente il quale
chieda di parteciparvi per il conseguimento delle medesima
abilitazione già conseguita sulla base di sessioni indette con
precedenti ordinanze ministeriali, bensì anche il docente il quale
chieda di parteciparvi per il conseguimento di un’abilitazione
diversa rispetto a quella già conseguita. Ancora, ad avviso
dell’avvocatura, non risulterebbe condivisibile l’argomento del
giudice di prime cure, secondo il quale la richiamata lettura
estensiva della norma sarebbe resa necessaria per garantire la
libertà dell’insegnante già abilitato il quale intenda arricchire la
propria professionalità e formazione attraverso la partecipazione a
sessioni riservate per i conseguimento di altre abilitazioni. Né
risulterebbe condivisibile l’argomento secondo cui troverebbe nella
specie applicazione il principio generale secondo cui
l’Amministrazione, nei procedimenti che comportano il rilascio di
titoli ampliativi delle facoltà e dei diritti dei cittadini, avrebbe
l’obbligo di favorire la massima partecipazione, con la conseguenza
che l’ammissione non potrebbe essere limitata da circostanze le
quali non trovino riscontro in specifiche cause di esclusione,
espressamente previste dalla legge. Ciò in quanto, ad avviso della
difesa erariale, la ratio delle richiamate previsioni (l. 124 del
1999, art. 2, comma 4; O.M. n. 1 del 2001, art. 2, comma 4) non
andrebbe ricercata nel conseguimento della migliore formazione dei
docenti, quanto piuttosto nella volontà di assicurare il
conseguimento dell’abilitazione a coloro i quali, non essendo in
possesso del requisito dell’insegnamento entro i termini delle
precedenti ordinanze di indizione delle sessioni riservate (in
specie: OO.MM. 153/99 e 33/00), non avevano potuto frequentare
alcuna sessione riservata. Sotto tale profilo, la ratio stessa
dell’O.M. 1 del 2001 (volta a consentire una sostanziale riapertura
dei termini di scadenza unicamente in favore di coloro i quali non
erano riusciti a maturare il servizio richiesto dai bandi precedenti
e che, per tale motivo, erano impossibilitati a conseguire
un’abilitazione) paleserebbe la non correttezza dell’opzione seguita
dal T.A.R., il quale avrebbe inteso la richiamata ordinanza di guisa
tale da consentire il conseguimento di nuove e diverse abilitazioni
anche in favore di insegnanti i quali (al pari degli odierni
appellati) erano già abilitati, sia pure in diverse materie.
2. Il motivo, nel suo complesso, non può essere condiviso.
3. La questione della portata prescrittiva di cui al comma 4
dell’art. 2 dell’O.M. 1 del 2001 è stata affrontata e risolta dalla
Sezione in senso contrario alle deduzioni dell’odierna appellante
con una serie di decisioni dal cui tenore non si individuano, nella
specie, ragioni per discostarsi (sul punto, cfr. Cons. Stato, Sez.
VI, sentt. 1123 ed 1124 del 21 marzo 2005; id., Sez. VI, sent. 2544
del 21 maggio 2007; id., Sez. VI, sent. 5558 del 23 ottobre 2007).
3.1. Si è osservato al riguardo che il tenore testuale della
disposizione (le cui previsioni, come si è detto, traggono origine
dal disposto di cui al comma 4 dell’art. 2 della l. 124 del 1999),
congiuntamente al tenore complessivo dell’ordinanza medesima, nonché
alle norme (costituzionali e legislative) regolatrici della materia,
non consente di individuare in essa la volontà di escludere dalle
sessioni riservate ivi disciplinate i soggetti i quali abbiano già
conseguito l’abilitazione all’insegnamento di altra materia
all’esito di una precedente e diversa sessione riservata. Si è
altresì osservato che “l’ordinanza di cui trattasi (…) non precisa
se la frequenza ad un altro corso e/o il possesso di un’
abilitazione siano sempre e comunque preclusivi della partecipazione
ad ulteriori sessione riservate, qualunque classe di concorso le
stesse concernano o, piuttosto, se costituiscano causa ostativa nel
solo caso in cui la nuova domanda dell'interessato sia stata
presentata per la medesima classe di concorso, per la quale lo
stesso abbia già sostenuto (non importa se con esito positivo o
negativo) gli esami finali al termine del corso riservato al quale
abbia in precedenza partecipato. Invero, il singolare utilizzato
nella disposizione in argomento per le parole “abilitazione” e
“idoneità”, di per sé, induce a propendere per la tesi che la
preclusione sia riferita esclusivamente alla medesima classe di
concorso” (Cons. Stato, Sez. VI, sent. 5558 del 2007, cit.).
Si ritiene, infatti, che l’opzione interpretativa appena richiamata
palesi l’intrinseca ragionevolezza della norma, volta precludere
l’accesso alla sessione riservata di esami a chi abbia già utilmente
frequentato un analogo corso (conseguendo l’abilitazione per la
medesima materia), ovvero ai soggetti i quali abbiano frequentato il
corso senza, tuttavia, conseguire l’abilitazione e ‘consumando’ in
qualche misura il titolo di ammissione normativamente previsto
(ossia, l’aver prestato servizio per almeno 360 giorni nel periodo
di interesse della norma). Ed infatti, in tale seconda ipotesi, la
preclusione normativa alla rinnovata frequenza del corso si
giustifica in quanto appare ragionevole escludere dalle prove
idoneative coloro per i quali sia già stato accertato che la
prestazione del servizio in questione non è risultata sufficiente ad
acquisire l’esperienza e la professionalità necessarie per ottenere
la stabile inclusione nelle graduatorie permanenti. Questa essendo
la ratio della norma, non emerge un’analoga ragione onde escludere
dalla sessione riservata coloro i quali, pur essendo già abilitati
all’insegnamento di una materia (ad es., per aver utilmente
partecipato in un periodo precedente ad altra sessione riservata di
esami), intendano concorrere per conseguire l’abilitazione
all’insegnamento di altra e diversa materia. vL’opzione
interpretativa qui preferita sembra d’altronde consentire la
corretta applicazione, anche nel settore che qui interessa, del
principio del favor participationis, non comprimendo oltre quanto
ragionevolmente ammissibile la libertà degli insegnanti ad ottenere
l’abilitazione all’insegnamento (ed, in particolare, non impedendo
agli insegnanti già abilitati in una determinata materia la
possibilità di ottenere l’abilitazione in altra materia più
congeniale ai propri desiderata, ovvero idonea a fornire loro
migliori prospettive occupazionali).
3.2. Ancora, è evidente che laddove si interpretasse la prescrizione
di cui sopra (ossia, il più volte richiamato art. 2, comma 4
dell’O.M. n. 1 del 2001) secondo la rigida opzione interpretativa
proposta dall’Avvocatura dello Stato, essa risulterebbe di difficile
armonizzabilità con il richiamato principio del favor
participationis, il quale impone che le cause di impedimento
all’accesso alle procedure selettive in questione vengano limitate a
quelle espressamente stabilite dalla legge, escludendo la
possibilità di introdurre (nel silenzio della norma primaria) nuove
e più rigide preclusioni. Ora, poiché le norme primarie di
riferimento (e, segnatamente, il comma 4 dell’art. 2 della l. 124
del 1999, nonché l’art. 6-bis della l. 306 del 2000) non prevedono
in alcun modo che l’accesso alle sessioni riservate ivi disciplinate
venga limitato nei confronti di coloro che hanno già conseguito
l’abilitazione in altra materia, non può evidentemente ritenersi che
una siffatta preclusione venga inserita ad opera dello strumento
regolativo secondario. Del resto, l’opzione interpretativa qui non
condivisa sembra di difficile armonizzabilità anche con i
concomitanti principi di cui agli artt. 35 e 51, Cost.
(rispettivamente, in tema di tutela del lavoro in tutte le sue forme
ed applicazioni, nonché in tema di garanzia dei canoni di
eguaglianza ed imparzialità nell’accesso agli impieghi pubblici).
4. Per le considerazioni che precedono, il ricorso in appello deve
essere respinto. Sussistono giusti motivi per disporre l’integrale
compensazione delle spese di lite fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale,
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe
specificato, lo respinge e per l’effetto conferma la sentenza
impugnata.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità
amministrativa.
DEPOSITATA IN SEGRETERIA il....23/05/2008
