Un contributo critico
per la lettura del DDL La Buona Scuola
Orizzonte scuola 25.3.2015
Lo scorso 12 marzo il Consiglio dei Ministri ha approvato il disegno di legge sulla scuola, presentato come legge di riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione ("La Buona Scuola").
Si tratta in effetti di un testo imponente, in 22 pagine di testo (la legge n. 53/2003 - Riforma Moratti ne aveva solo nove), rubricato “Disposizioni in materia di autonomia scolastica, offerta formativa, assunzioni e formazione del personale, dirigenza scolastica, edilizia scolastica e semplificazione amministrativa”. Nel titolo manca la parola “riforma” (che ricorre invece frequentemente nell’art. 21), in quanto il provvedimento non si configura come tale, cioè come riorganizzazione degli ordinamenti scolastici: opera questa già compiuta con l’architettura disegnata dalla legge 53, sulla quale sono intervenuti i provvedimenti derivati dal Piano programmatico del 2008, di gelminiana memoria. Ed è bene che sia così, in quanto la scuola italiana di riforme rischierebbe di morire.
La struttura del ddl
Il ddl è organizzato su 9 Capi, con complessivi 24 articoli.
Il Capo I si compone di un solo articolo, che pone ad oggetto della legge la rinnovata disciplina dell’autonomia delle istituzioni scolastiche, per la quale introduce “la programmazione triennale dell’offerta formativa per il potenziamento delle competenze degli studenti e l’apertura della comunità scolastica al territorio”.
Il Capo II prevede che sia “rafforzata la funzione del Dirigente scolastico per garantire una immediata e celere gestione delle risorse umane, finanziarie, tecnologiche …” e istituisce l’organico dell’autonomia funzionale alle esigenze didattiche, organizzative e progettuali, quali emergono dal Piano triennale elaborato delle scuole: con tale Piano le scuole determinano il fabbisogno sia di attrezzature sia di posti nell’organico dei docenti così da raggiungere obiettivi didattici quali il potenziamento dell’insegnamento linguistico tramite il CLIL, il potenziamento delle competenze matematiche, logiche e scientifiche, di musica e arte, diritto ed economia, competenze digitali, apertura pomeridiana della scuola … ecc..
Il percorso formativo degli studenti verrà così ad arricchirsi di nuove competenze; in particolare
(art. 4 - Scuola, lavoro territorio) è ridefinita ancora una volta (dopo la recentissima legge n. 128/2013) l’alternanza scuola lavoro, da attuarsi nel II biennio e nell’ultimo anno degli istituti tecnici e professionali per 400 ore, ridotte a 200 nei licei. E’ prevista altresì la Carta dei diritti e dei doveri delle studentesse e degli studenti in alternanza.
Il piatto forte è servito nel Capo III, il quale imposta l’organico dei docenti per l’attuazione dei percorsi triennali dell’offerta formativa, delinea le nuove competenze in merito del dirigente scolastico e, all’art. 8, dà l’avvio al Piano assunzionale straordinario.
Le norme per la valutazione del periodo di formazione e di prova del personale docente ed educativo staccano decisamente rispetto all’attuale procedura valutativa, fino ad oggi gestita tramite il Comitato per la valutazione del servizio, eletto dal Collegio dei docenti (v. oltre).
L’art. 10 introduce la valorizzazione del merito del personale docente, mettendo a disposizione la risorsa di 200 milioni di euro dal 2016. A livello di scuola, spetta al dirigente individuare gli insegnanti meritevoli ed assegnare loro la quota parte, sentito il Consiglio di Istituto: sulla questione torniamo più avanti. Con lo stesso articolo la formazione in servizio dei docenti di ruolo è resa “obbligatoria, permanente e strutturale”: si dà loro l’incentivo della Carta del docente, una sorta di voucher dell’importo di 500 euro per sostenere le spese della formazione.
Con il Capo IV viene istituito il “Portale unico dei dati della scuola”, l’anagrafe delle scuole e del personale, completata dalle comunicazioni del MIUR.
Il Capo V istituisce le agevolazioni fiscali a favore delle scuole e delle famiglie, sulle quali torniamo più avanti.
Il Capo VI prevede misure per l’edilizia scolastica, in particolare per la progettazione e la costruzione di “scuole innovative”, per le quali stanzia 300 milioni di euro.
La parte più impegnativa del ddl, che sarà tutta da giocare sul piano politico e sul piano della formulazione giuridica, è contenuta nel Capo VII, rubricato “riordino, adeguamento e semplificazione delle disposizioni legislative e contrattuali in materia di istruzione”. L’art. 21 contiene la “delega al Governo in materia di Sistema Nazionale di Istruzione e Formazione”. L’articolo si dilunga per ben cinque pagine, elencando le materie su cui il Governo si impegna ad emanare, nel termine di 18 mesi, i decreti legislativi attuativi: impresa di incredibile complessità se solo si pensa che comporterà, di fatto, la riscrittura del Testo Unico (di ciò che ne resta). La revisione dell’apparato normativo sarà completata con il riordino dell’assetto contrattuale, sia dei dipendenti della scuola sia dei dirigenti scolastici: infatti l’art. 22 prescrive che entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge siano adottati gli indirizzi per una sessione negoziale per la collazione e il riordino delle disposizioni contrattuali dei comparti Scuola e Area V.
Il ddl si conclude con il Capo IX “Norme transitorie e finali”: deroghe, abrogazioni, copertura finanziaria.
I tre nuclei del ddl
Da questa sommaria lettura emergono tre nuclei normativi, differenziati fra loro anzitutto dalle diverse ragioni, diverse procedure e diversi tempi di entrata a regime.
a- Il Piano assunzionale
Il ddl sulla Buona Scuola ha un nucleo centrale (art. 8), costituito da un gigantesco piano di assunzione di insegnanti, che rinverdisce la memoria di quello che trent’anni fa, a seguito della legge n. 270/1982, varò il ministro Franca Falcucci (a lei, recentemente scomparsa, va il nostro pensiero).
L’assunzione definitiva dei precari non è oggi più rinviabile: procrastinare la colpevole inerzia significherebbe, da un lato, incorrere nelle pesanti sanzioni pecuniarie dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea e, sul versante interno, soccombere ad una valanga di condanne risarcitorie da parte dei Tribunali civili. In ogni caso, il ddl (art. 12), nello statuire il divieto di contratti a tempo determinato per una durata superiore ai di 36 mesi anche non consecutivi, istituisce nel contempo un Fondo di 10 milioni di euro per il 2015 e di altrettanti per il 2016 per il risarcimento “dei danni conseguenti la reiterazione di contratti a termine per una durata complessiva superiore ai 36 mesi”: segno che l’alluvione è alle porte.
Nel ddl, il piano di assunzioni appare del tutto autonomo rispetto alla serie di provvedimenti che, sotto vari profili, vanno a modificare istituti dell’organizzazione scolastica. Perciò, anche noi crediamo che tale piano possa vantare requisiti di necessità e di urgenza, tali da giustificare lo scorporo dal ddl e il ricorso al decreto legge, in quanto la riapertura del prossimo anno scolastico con la reiterazione delle assunzioni a tempo determinato significherebbe un’ulteriore elusione degli obblighi assunti in sede comunitaria, con l’aggravamento delle conseguenze in sede processuale civile.
Per i dettagli tecnici sui requisiti e sui titoli che daranno diritto all’immissione in ruolo delle varie categorie di precari, rinviamo ai commenti pubblicati sulle riviste specializzate.
Per tutte le restanti norme, invece, è corretto invece che si segua il normale percorso legislativo, nel corso del quale il ddl intersecherà analoghi disegni di legge, da parecchi lustri giacenti e arenati presso le commissioni parlamentari: e citiamo solo la riforma dello stato giuridico degli insegnanti e quella degli organi collegiali d’istituto. Ne trarrà elementi di esperienza e, è auspicabile, di continuità rispetto a convergenze da tempo assodate.
Nel loro complesso, gli interventi legislativi collaterali al piano di assunzioni possono essere ricondotti a due tipologie: quelli che potranno entrare in vigore con l’approvazione della legge e quelli che dovranno attendere l’emanazione dei successivi decreti attuativi.
b) Le norme di immediata applicazione
Tra queste si ritrovano le misure di cui al Capo V – agevolazioni fiscali:
la destinazione del cinque per mille a “l’istituzione scolastica del sistema nazionale di istruzione” (quindi anche alle scuole paritarie) a partire dal 2016 (art. 15);
lo School bonus, e cioè il credito di imposta del 65% per le erogazioni liberali in denaro per gli investimenti in favore degli istituti del sistema nazionale di istruzione (art. 16);
la detraibilità delle “spese sostenute per la frequenza di scuole dell’infanzia e del primo ciclo di istruzione del sistema nazionale di istruzione (…) per un importo annuo non superiore a 400 euro ad alunno o studente” (art. 17).
Si noti che, nell’attuale formulazione, il cinque per mille va alla scuola scelta da chi fa la dichiarazione Irpef e non al sistema scolastico in quanto tale.
c) Le norme da emanarsi tramite decreti legislativi
La grandissima maggioranza delle norme contenute nel ddl attenderà, per assumere efficacia, l’emanazione di provvedimenti attuativi: atti amministrativi, come il decreto ministeriale, in alcuni pochi casi; atti complessi di legislazione delegata (art. 76 Cost.; legge n. 400/1988) nella gran parte degli altri.
Come sopra anticipato, il Capo VII è strutturato su due articoli:
- art. 21 – Delega al Governo in materia di Sistema Nazionale di Istruzione e Formazione;
- art. 22 – Sessione negoziale per la collazione e il riordino delle disposizioni contrattuali dei comparti Scuola e Area V.
Una veloce scorsa ai contenuti sottoposti alla decretazione delegata dà l’idea della sistematica riscrittura delle regole della scuola che dovrebbe avvenire entro i prossimi diciotto mesi.
I grandi annunci: vuoti proclami senza la decretazione delegata
Un commento
Proprio le misure di maggior risonanza lanciate all’opinione pubblica sono destinate a restare lettera morta in assenza dei provvedimenti attuativi: citiamo affermazioni del genere “Il dirigente sceglie la sua squadra” oppure “assume gli insegnanti”, oppure “premia i docenti meritevoli”.
Ammesso che i passaggi parlamentari, per l’approvazione della legge (prima) e per l’emanazione dei decreti attuativi (poi) recepiscano le proposte del Governo, occorrerà in tal caso modificare profondamente il profilo stesso della dirigenza scolastica propria dell’art. 25 del D. Lgs. n. 165/2001, profilo oggi in equilibrio tra il “rispetto delle competenze degli organi collegiali” e gli “autonomi poteri di direzione”.
Esemplifichiamo.
L’art. 2, c. 1, del ddl afferma “… è rafforzata la funzione del Dirigente scolastico per garantire una immediata e celere gestione delle risorse umane, finanziarie, tecnologiche…”. Ora, è ben singolare che un enunciato che va ad incidere sul profilo legislativo della dirigenza scolastica non richiami contestualmente l’art. 25 del TU del pubblico impiego che ne è la matrice. Non convince, poi, la genericità della formulazione adottata ( “è rafforzata”): una legge può conferire o può togliere specifici poteri ad una funzione pubblica, non può “rafforzarla” o “indebolirla”.
La stessa perplessità insorge con la lettura dell’art. 9 “Periodo di formazione e prova del personale docente ed educativo”, il cui comma 3 prevede, al termine di tale periodo, la “valutazione da parte del dirigente scolastico sulla base di un’istruttoria del docente con funzioni di tutor, sentiti il Collegio dei docenti e il Consiglio di istituto”. Tale procedura neppure menziona il Comitato per la valutazione del servizio; in caso di valutazione negativa del periodo di prova, “il dirigente scolastico provvede alla dispensa dal servizio con effetto immediato, senza obbligo di preavviso”.
Sulla stessa linea muove l’art. 10 “Valorizzazione del merito del personale docente”, là dove (comma 2) prevede: “Il dirigente scolastico, sentito il Consiglio di Istituto, assegna annualmente la somma di cui al c. 1 sulla base della valutazione dell’attività didattica in ragione dei risultati ottenuti in termini di qualità dell’insegnamento, di rendimento scolastico degli alunni, di progettualità della metodologia didattica utilizzata, di innovatività e di contributo al miglioramento complessivo della scuola”.
Quale dirigente scolastico conosce ciascuno dei propri insegnanti al punto tale da poter assegnare premialità ad una élite di essi sulla base di parametri così complessi, sui quali si discute da decenni e sui quali si sono fatte, finora, solo limitate sperimentazioni VSQ e Valeas? E non hanno più senso i Nuclei esterni di valutazione, cancellati prima ancora di essere stati attivati? Il fatto che la somma messa a disposizione sia limitata (200.000 milioni, poco più di 20.000 euro per scuola) non cambia la sostanza del problema.
Si vuole un dirigente scolastico organo decisore e propulsore unico della scuola? Questo serve per “dare piena attuazione al processo di realizzazione della autonomia” (art. 2 del ddl) e per ritrovare l’impegno che solo dalla passione educativa può venire (diciamo noi)?
A noi pare che questi provvedimenti rafforzino il profilo del dirigente, non quello dell’autonomia.
E’ pur vero che tutte queste “enunciazioni annunciate” sono poi riprese dall’art. 21, che individua i contenuti delle deleghe. Tali contenuti, raggruppati per obiettivi, ammontano ad oltre 70. E allora di nuovo la domanda: la scuola, per ripartire, ha proprio bisogno di riscrivere, in una volta sola, il Testo unico del 1994, l’art. 25 del D Lgs. n. 165, i contratti di lavoro dei suoi attori? Parlamento e Governo, già pressati da una mole di progetti riformatori complessi e dirompenti, avranno la coerenza e la lucidità necessarie per riformare, in diciotto mesi, i delicati meccanismi che regolano la scuola? Essa è appena uscita da duri anni di “razionalizzazioni di spesa”; il grave avvilimento delle risorse del Fondo d’Istituto è nell’esperienza di tutti i docenti che si impegnano nel proprio lavoro; poco più di due mesi fa la legge di stabilità ha posto a carico del F.I.S. (del poco che ne restava) pure il pagamento delle supplenze per il personale ATA (legge n. 190/2014, art. 1, c. 332); la scorsa estate (nota prot. n. 4969 del 25 luglio 2014) il MIUR ha dimezzato l’avvio del CLIL nella scuola superiore in assenza di insegnanti e di risorse.
Oggi si vorrebbe far credere che il CLIL sia alla portata di tutte le scuole (art. 2, c. 3, lett. a, del ddl); il Piano triennale delle scuole è presentato come una sorta di self service al banchetto del Ministero, con il quale posti in deroga, infrastrutture e attrezzature (c. 8) sono messi a disposizione del Piano che, si noti, è “elaborato dal dirigente scolastico, sentito il collegio dei docenti e il consiglio d’istituto”. Una domanda a proposito del “sentito”: è ancora vigente il Regolamento dell’autonomia scolastica? Noi ne conosciamo la formulazione: “Il Piano dell'offerta formativa è elaborato dal collegio dei docenti sulla base degli indirizzi generali per le attività della scuola e delle scelte generali di gestione e di amministrazione definiti dal consiglio di circolo o di istituto, tenuto conto delle proposte e dei pareri formulati dagli organismi e dalle associazioni anche di fatto dei genitori e, per le scuole secondarie superiori, degli studenti. Il Piano è adottato dal consiglio di circolo o di istituto” (D.P.R. n. 275/1999, art. 3, c. 3).