Di quali aiuti beneficiano gli studenti universitari in condizioni economiche disagiate? In altre parole, attraverso quali strumenti viene attuato il diritto allo studio universitario? Quanti sono gli studenti che ne beneficiano? E quante risorse sono investite in questa politica? Infine, quali cambiamenti sono intervenuti, anche sotto il profilo normativo, negli ultimi dieci anni? Sono queste le domande su cui si snoderà il presente articolo per capire a che punto siamo e dove stiamo andando in tema di sostegno agli studenti universitari in Italia.

 

Gli studenti universitari in condizioni economiche disagiate: gli aiuti ed i beneficiari

Il diritto allo studio universitario (DSU), in senso stretto, si intende il sostegno economico fornito agli studenti capaci e meritevoli privi di mezzi affinché possano raggiungere i più alti gradi di istruzione e quindi vi siano pari opportunità di accesso agli studi universitari a prescindere dalle condizioni economiche familiari; è un diritto sancito dalla Costituzione che individua nella borsa di studio lo strumento per renderlo effettivo. La borsa può essere corrisposta in parte in moneta e in parte sotto forma di servizi: abitativo (per i soli fuori sede) e ristorativo (anche per gli studenti in sede e pendolari)[1].

A partire dal 2001, la borsa fu integrata del contributo di mobilità internazionale[2]. Allo studente idoneo partecipante ad un programma di mobilità è riconosciuto un importo aggiuntivo di borsa di 500 euro su base mensile[3], per massimo dieci mesi, ed un rimborso forfetario delle spese di viaggio.

Il numero di studenti aventi diritto alla borsa (c.d. idonei), dei borsisti e dei beneficiari di contributo di mobilità internazionale non è sostanzialmente variato negli ultimi dieci anni: la tabella e la figura 1 restituiscono l’immagine di una politica pressoché statica. Non si è verificato né un auspicabile ampliamento della platea degli idonei – ferma al 16% degli iscritti regolari – né è stato eliminato il “gap”, che contraddistingue esclusivamente il nostro Paese, tra quanti hanno diritto alla borsa e quanti ne beneficiano. La normativa riconosce, infatti, a chi soddisfa determinati requisiti economici e di merito, il diritto a ricevere la borsa di studio ma contestualmente non ne garantisce l’erogazione che dipende dalle risorse stanziate dallo Stato e da ciascuna singola Regione. Pertanto su 100 idonei, 72 hanno beneficiato di borsa nel 2002/03 e poco più, 75, nel 2010/11[4]. Va sottolineato che il dato medio nazionale nasconde delle manifeste differenze territoriali: il grado di copertura degli idonei sfiora il 90% nel Nord Italia e non raggiunge il 60% al Sud (Fig. 1). Tuttavia, le differenze si appianano quando i borsisti vengono rapportati agli iscritti regolari poiché in tutte e tre le aree geografiche beneficia di borsa il 12% circa degli iscritti in corso, per inciso, valore stazionario rispetto a nove anni fa. Il motivo è che nelle regioni meridionali è più consistente la quota di idonei in rapporto alla popolazione universitaria (rappresentano il 20%) ma è anche più ampia la fetta di studenti esclusi dal beneficio, ben 28.000 che sommati agli idonei non beneficiari iscritti nelle altre parti d’Italia, raggiungono la ragguardevole cifra di 45.000 aventi diritto rimasti senza borsa nel nostro Paese (Tab. 2).

Tab. 1 – Il numero di idonei, di borsisti e di beneficiari
di contributo di mobilità internazionale, a.a. 2001/02-2010/11

Nota: è stato raffrontato l’a.a. 2010/11 con l’a.a. 2002/03, anziché con l’a.a. 2001/02, perché quest’ultimo è stato l’anno in cui è entrato in vigore il DPCM 9 aprile 2001, da cui probabilmente dipende il valore anomalo del numero di idonei.

Fonte: Elaborazione su dati MIUR. I beneficiari del contributo di mobilità sono rilevati dall’Ufficio Statistica, MIUR.

 

Fonte: Elaborazione su dati MIUR.

Analoghe problematicità si constatano riguardo al contributo di mobilità internazionale: è stato ottenuto nell’arco temporale esaminato da un numero alquanto esiguo di studenti borsisti, circa 3.000 negli ultimi tre anni accademici; non c’è stato un sostanziale incremento di beneficiari dal 2002/03; infine, non sono stati soddisfatti tutti i richiedenti nonostante fossero in misura contenuta, appena il 5% del totale beneficiari di borsa – negli anni “migliori” un richiedente su due ne ha beneficiato (Tab. 3).

Tab. 2 – Il numero di idonei, di borsisti, di idonei non beneficiari,
per area geografica, a.a. 2010/11

Fonte: Elaborazione su dati MIUR per gli studenti aventi diritto e borsisti; su dati dell’Ufficio Statistica del MIUR, rilevazione di luglio, per gli iscritti regolari.

 

Tab. 3 – Il numero di richiedenti il contributo di mobilità
e la percentuale di chi ne ha beneficiato, a.a. 2001/02-2010/11

Fonte: Elaborazione su dati Ufficio Statistica, MIUR.

 

Perché il diritto allo studio universitario non ha compiuto passi in avanti nello scorso decennio? Le cause sono certamente da imputare, da un lato, al fatto che dal 2001/02 è in vigore la stessa legislazione, ovvero il DPCM 9 aprile 2001 “Uniformità di trattamento sul diritto agli studi universitari”; questo avrebbe dovuto avere vigenza triennale, quindi fino al 2004, ma successivamente alla riforma costituzionale intervenuta nel 2001 che ha modificato le competenze Stato-Regioni, il processo di rinnovo della normativa si è bloccato in attesa della definizione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantirsi su tutto il territorio nazionale, come prevede la “nuova” Costituzione[5]. In breve, non essendo variati né i criteri di accesso alla borsa di studio né il sistema di finanziamento, i due pilastri su cui poggia la struttura del DSU, era inverosimile attendersi dei cambiamenti; se ad esempio si fosse innalzata la soglia economica entro cui ammettere l’idoneità alla borsa, allora il numero di potenziali beneficiari di intervento sarebbe cresciuto. Dall’altro lato, ha contribuito all’immobilismo il costante debole investimento finanziario sia da parte dello Stato, attraverso il Fondo statale integrativo, sia delle Regioni, in un contesto per di più aggravato negli ultimi anni dalla crisi economica. Su entrambi i punti si ritornerà oltre.

 

L’attività part-time

Gli studenti aventi diritto alla borsa possono ricevere un ulteriore aiuto economico attraverso l’attività part-time[6], una collaborazione retribuita prestata presso l’ateneo di iscrizione o l’ente regionale per il diritto allo studio per non oltre 150 ore in un anno accademico. Sebbene non rientri propriamente nell’ambito del diritto allo studio poiché tutti gli iscritti possono essere collaboratori part-time – la selezione è basata sul merito e soltanto a parità di merito viene data la priorità a chi è più svantaggiato economicamente – costituisce comunque una forma di supporto cui è probabile ricorrano soprattutto gli studenti con esigenze economiche.

Premesso che il dato specifico sul numero di idonei alla borsa coinvolti in attività a tempo parziale non è disponibile, quello che emerge dalla tabella 4 è che le collaborazioni riguardano una parte molto minoritaria della popolazione universitaria e per di più in contrazione rispetto al 2001/02: si è passati dal 3% degli iscritti in regola che hanno svolto attività part-time al 2% dieci anni dopo. La diminuzione è dovuta al minor numero di bandi emessi dagli atenei (a causa delle minori risorse finanziarie?), mentre gli enti regionali possono attivare le collaborazioni part-time attingendo dalle graduatorie delle università[7]; questo spiega perché le attività part-time presso gli organismi regionali siano nettamente inferiori.

 

Tab. 4 – Il numero di collaborazioni part-time attivate e la percentuale
di iscritti regolari che ne hanno beneficiato, a.a. 2001/02-2010/11

Fonte: Elaborazione su dati Ufficio Statistica, MIUR.

 

La politica abitativa ha conosciuto, differentemente, un discreto sviluppo. I posti letto gestiti dagli enti regionali per il diritto allo studio sono aumentati in dieci anni di 13.000 unità con un conseguente incremento della percentuale di studenti idonei fuori sede dimoranti in una residenza universitaria, passata dal 38% del 2001/02, al 51% del 2010/11 (Tab. 5). Tuttavia, guardando al bicchiere mezzo vuoto, si nota che i 43.000 posti in Italia garantiscono l’alloggio, in media, ad un idoneo fuori sede su due e soltanto al 4% del totale degli iscritti regolari. La situazione è, inoltre, piuttosto difforme sul territorio nazionale, ancor più di quanto riscontrato in merito alla copertura delle borse di studio. A fianco di (poche) regioni virtuose come il Friuli Venezia Giulia, il Trentino Alto Adige, il Veneto, la Lombardia e le Marche dove il numero di posti letto è pari, o quasi, al numero di idonei fuori sede, in quasi tutte le altre, le residenze universitarie ospitano una percentuale di aventi diritto ben al di sotto del 50% (Fig. 2).

Un impulso ad investire nella realizzazione di nuovi studentati è stato senza dubbio impresso dalla legge 338/2000 che prevede che lo Stato co-finanzi fino a un massimo del 50% progetti finalizzati all’acquisto, ristrutturazione, o costruzione di immobili da adibire a residenze universitarie; a seguito di questa legge sono stati pubblicati tre bandi, nel 2001, nel 2007 e nel 2011, cui erano ammessi a partecipare diversi soggetti (enti regionali per il DSU, atenei, collegi universitari legalmente riconosciuti, fondazioni, ecc.). Purtroppo poco si conosce circa gli esiti dei bandi: in totale, i primi due dovrebbero avere finanziato quasi 18.000 nuovi posti ma non è noto quanti siano già stati realizzati e quanti siano in corso d’opera; certamente parte di questi avranno inciso sull’aumento registratosi tra il 2001/02 e il 2010/11 e parte andranno ad infoltire l’attuale parco-letti. Nonostante ciò, restiamo lontani dagli standard europei e la comparazione con i paesi d’Oltralpe rafforza la necessità di un consistente impegno politico-finanziario per colmare lo scarto rispetto ai 161.500 posti letto della Francia e ai 180.000 della Germania, in virtù dei quali, rispettivamente, l’11% e 13% degli studenti iscritti beneficia di alloggio[8].

 

Tab. 5 – Il numero di posti letto gestiti dagli enti regionali e la percentuale di idonei fuori sede e di iscritti regolari che ne hanno beneficiato, a.a. 2001/02-2010/11

Fonte: Elaborazione su dati Ufficio Statistica, MIUR.

Nota: non sono presenti residenze universitarie in Molise e Valle d’Aosta.

Fonte: Elaborazione su dati MIUR.

 

Il servizio ristorativo

Il servizio di ristorazione – che come noto è accessibile a tutti gli studenti, seppure spesso a tariffe differenziate in base al valore dell’ISEE (Indicatore della Situazione Economica Equivalente) – ha avuto un andamento non dissimile da quello degli altri interventi. Il numero di pasti erogati in totale in Italia negli ultimi dieci anni è stabile, oscillante tra i 20 e i 22 milioni, che rapportati agli iscritti regolari determina un consumo annuo di 19 pasti per studente in corso (Tab. 6); ciò denota un uso assai limitato delle mense e/o una loro scarsa diffusione. I 210 ristoranti universitari attivi in Italia nel 2010/11, di sicuro coprono molto meno la domanda rispetto a quelli presenti in Francia e Germania con, rispettivamente, 620 e 700 punti di ristorazione, quasi a parità di popolazione universitaria (circa 2 milioni di studenti).

Ancora una volta, vi sono ampie disparità regionali: in Trentino Alto Adige, Toscana e Friuli Venezia Giulia le strutture ristorative sono nettamente più frequentate rispetto alla media nazionale, si superano i 50 pasti consumati per studente regolare; all’opposto, Molise, Puglia e Lazio raggiungono appena gli 8-9 pasti (Fig. 3).

 

Tab. 6 – Il numero di mense, di pasti erogati e di pasti
consumati dagli scritti regolari in un anno, a.a. 2001/02-2010/11

Nota: Il numero di pasti comprende anche quelli erogati dai servizi di ristorazione convenzionati.

Fonte: Elaborazione su dati Ufficio Statistica, MIUR.

 

Nota: in Molise non sono presenti mense ma solo locali convenzionati.

Fonte: Elaborazione su dati Ufficio Statistica, MIUR.

 

Le risorse ed il sistema di finanziamento

Le risorse finanziarie sono uno dei fattori che hanno determinato la mancata espansione della politica a sostegno degli studenti, sia per l’ammontare insufficiente sia per l’inefficacia del sistema di finanziamento cui partecipano tre soggetti: lo Stato, attraverso il Fondo statale integrativo, le Regioni, con risorse proprie e gli studenti, tramite la tassa regionale per il DSU.

Come si può osservare dalla figura 4, se si esclude il valore outlier del 2009/10[9], le entrate da tassa regionale sono sempre state la principale fonte di finanziamento, in linea di tendenza crescente nel tempo poiché l’importo della tassa è stato aumentato negli anni da alcune Regioni, pur entro i limiti di legge[10]. La seconda fonte è rappresentata dal Fondo statale, ripartito tra le Regioni tenendo conto in particolar modo: della spesa da esse sostenuta per borse di studio, contributi di mobilità internazionale e attività a tempo parziale; del numero di idonei e del numero di posti letto: semplificando, quanto più è elevata la spesa, la quota di idonei e di posti letto di una Regione, tanto maggiore sarà la cifra ad essa assegnata. Il finanziamento statale, costantemente di modesta entità, ha subito un trend altalenante fino a ridursi a meno di 100 milioni di euro negli ultimi due anni[11]. Le risorse proprie regionali integrano quelle statali[12].

Nota: Dal 2009/10, i dati non comprendono le entrate da tassa regionale e le risorse proprie delle Province di Trento e Bolzano alle quali è stata riconosciuta la competenza esclusiva in materia di università e DSU, e quindi non partecipano più al riparto del Fondo statale.

Fonte: dati MIUR.

 

Gli aspetti problematici derivano dall’incertezza delle risorse statali – stanziate sulla base dello storico e della disponibilità di cassa – e dalla discrezionalità dell’integrazione da parte delle Regioni. Supponiamo ad esempio che il fabbisogno finanziario per assicurare la borsa alla totalità degli idonei sia coperto per il 40% dalle entrate da tassa regionale DSU e per il 30% dallo Stato, ebbene non esiste un vincolo normativo che obblighi le Regioni a finanziare il restante 30%; la quota regionale dipenderà da quanto assegnato in bilancio per quella voce, che a sua volta può risentire dell’interesse/attenzione dell’Assessore competente per quella politica.

L’effetto più eclatante di questo sistema si è manifestato nel 2009/10; grazie all’ammontare straordinario del Fondo statale, e ipotizzando costanti le risorse regionali e le entrate da tassa regionale rispetto al 2008/09, si stimò che si sarebbe sfiorata la copertura del 100% degli idonei; questa invece si fermò all’84%, appena due punti percentuali in più dell’anno precedente, perché? Perché alcune Regioni, a fronte dell’incremento dello stanziamento statale destinarono alle borse minori risorse proprie (e l’opposto accadde l’anno seguente).

Il fatto che non ci sia una precisa responsabilità di Stato e Regioni nella copertura finanziaria determina uno scarto tra quanto necessario per erogare la borsa a tutti gli idonei – sarebbero occorsi circa 580 milioni di euro nel 2010/11 – e quanto disponibile, 431 milioni di euro totalizzavano le tre fonti. Tali cifre appaiano irrisorie se comparate a 1,6 e 2 miliardi di euro destinati, rispettivamente, da Francia e Germania per il DSU.

 

La nuova normativa di principio in materia di DSU

Dopo dieci anni dalla riforma del titolo V della Costituzione, cui si è accennato in precedenza, lo scorso marzo è stato approvato il D. Lgs. 68/2012[13] che individua “gli strumenti e i servizi per il diritto allo studio, nonché i relativi livelli essenziali delle prestazioni (LEP), da garantire uniformemente su tutto il territorio nazionale” (art. 2, co. 2). Quali cambiamenti introduce rispetto alla legge 390/91 che abroga? In primo luogo stabilisce che i destinatari dei LEP sono i capaci e meritevoli privi di mezzi, ri-conosce la borsa di studio quale strumento atto a garantirne il pieno successo formativo, quindi demanda ad un successivo decreto ministeriale la definizione dei requisiti di eleggibilità – economici e di merito – per accedervi, per i quali continua a vigere il DPCM 9 aprile 2001. La novità concerne l’importo della borsa di studio, innanzitutto perché per la prima volta si specifica quali spese deve sostenere – vitto, alloggio, trasporti, materiale didattico e accesso alla cultura – in secondo luogo, perché se ne ancora la determinazione ad una rilevazione sui costi di mantenimento, segnando un passo in avanti rispetto alla precedente normativa in cui si affermava in modo vago che “la definizione dell’importo delle borse di studio persegue l’obiettivo delle spese di mantenimento”[14]. C’è però un aspetto da sottolineare: nella copertura della borsa non è compresa la spesa sostenuta dagli studenti per un eventuale periodo di studio all’estero. In contrasto con gli impegni fissati dalla Commissione Europea[15] e con le finalità stesse del D. Lgs.[16], non si fa cenno al contributo monetario integrativo della borsa quando è noto che la mobilità internazionale è fortemente dipendente dalla condizione socio-economico familiare e che il supporto economico è (se non l’unico) il principale strumento in grado di far leva sulla partecipazione a tali programmi da parte di gruppi svantaggiati economicamente.

L’esclusione del contributo di mobilità internazionale dai LEP non è irrilevante perché equivale a collocarlo nelle sole disponibilità finanziarie delle Regioni, in base alle quali potrà o meno essere erogato. E’ difficile credere che questo conduca all’auspicato aumento del numero di contributi concessi e quindi allo sviluppo dell’internazionalizzazione.

Chi invece finanzia i LEP, ovvero le borse di studio? Le fonti di finanziamento sono sempre le stesse – il Fondo statale integrativo, la tassa regionale DSU e le risorse proprie delle Regioni – seppure con alcune modifiche:

• è aumentato l’importo della tassa DSU che deve essere articolato dalle Regioni in tre fasce di 120 euro, 140 euro, 160 euro in base al valore dell’ISEE, oppure elevato a 140 euro per tutti;

• si precisa che le risorse regionali debbono essere pari ad almeno il 40% dell’assegnazione relativa al fondo statale, ovvero della quota ottenuta dallo Stato.

La conseguenza positiva è che ci sarà un incremento del gettito derivante dalla tassa DSU già a partire da quest’anno accademico[17], quindi maggiori risorse per le borse di studio grazie al maggior “con-tributo” degli studenti. Quali sono i punti deboli di questo sistema? Da un lato, l’ammontare del Fondo statale rimane indefinito, stabilito di volta in volta dalle leggi di stabilità finanziaria a prescindere dall’effettivo fabbisogno finanziario, dall’altro, la difficoltà di stimare le risorse proprie regionali non essendo specificata nella normativa la modalità di calcolo. Ad esempio, le spese affrontate dalle Regioni per il servizio abitativo e ristorativo devono entrare nel computo delle risorse proprie? In caso di risposta affermativa, come devono essere rilevate? Una spesa più elevata è sinonimo di maggiore investimento o può anche significare maggiore inefficienza? Sono tutte questioni aperte non facili da dirimere.

Quali spese considerare e come “misurarle” è anche importante perché l’impegno delle Regioni in termini superiori al 40% sarà valutato ai fini dell’assegnazione di specifici incentivi nel riparto del Fondo integrativo statale.

 

In conclusione, tutti gli aventi diritto riceveranno la borsa in virtù di questo nuovo meccanismo? All’art. 7, co. 1 del D. Lgs. si afferma: la borsa di studio “è assicurata a tutti gli studenti aventi i requisiti di eleggibilità […] nei limiti delle risorse disponibili nello stato di previsione del Ministero”. Il rischio che ciò non accada è concreto. Per gli aspetti qui analizzati del D. Lgs. l’impressione è che non siano stati introdotti quei correttivi necessari a superare le criticità della politica del DSU e a farla progredire.