Autonomia scolastica e Costituzione

di Marina Boscaino da MicroMega, 7.10.2012

Tra i punti imprescindibili su cui il Coordinamento per la Scuola della Costituzione, fondato a Bologna il 2 settembre scorso, ritiene fondamentale impegnarsi, c’è il rifiuto intransigente della pdl 953, approvata in sede legislativa in Commissione Cultura alla Camera e in attesa di essere trasferita al Senato, dove auspichiamo si possa aprire un dibattito pubblico; sarebbe davvero grave che si approvasse silenziosamente una proposta che sta minando alla base la democrazia nella scuola pubblica.

Il Coordinamento – riconoscendo l’esigenza di riforma degli organi collegiali – ha inaugurato una propria analisi in merito, che non può non partire dal concetto di autonomia scolastica (interpretato ed interpretabile da punti di vista molto differenti), presupposto per cominciare a lavorare su un progetto alternativo alla Pdl 953 (l’ex Aprea). Non solo per motivare con serietà e consapevolezza il nostro no convinto al progetto di legge dell’attuale maggioranza di governo Pd-Pdl-Udc, ma anche per elaborarne uno radicalmente alternativo, che nasca dalla riflessione concreta del mondo della scuola, attualmente di fatto escluso dai lavori e dalle decisioni della Commissione.
L’intenzione è dunque quella di elaborare un’idea di autonomia in funzione della libertà di insegnamento. Autonomia nello Stato e non dallo Stato; autonomia dagli esecutivi e all’interno di un sistema scolastico nazionale, che rappresenti la risposta più concreta al principio di uguaglianza per tutti i cittadini, previsto dall’art. 3 della Costituzione. Solo gettate queste premesse, sarà possibile procedere alla elaborazione di una proposta alternativa.
Ecco di seguito il documento di riferimento per il dibattito del seminario che si terrà a Firenze il 13 ottobre p.v.

1 - L‘AUTONOMIA SCOLASTICA PUÒ AVERE DIVERSI CONTENUTI.

L‘autonomia consiste nel potere di darsi le regole; tale potere però, non è originario, come la sovranità di uno Stato, ma è un potere “derivato” che è conferito da un soggetto sovraordinato ad un altro soggetto sotto-ordinato.
L‘autonomia può avere contenuti e finalità diverse, a seconda della scelta del soggetto che conferisce tale potere; può quindi essere funzionale quando si attribuisce ad un soggetto il potere di svolgere una determinata attività per realizzare il fine stabilito dal soggetto che conferisce l‘autonomia.; può essere invece sociale quando si conferisce anche il potere di definire talune specifiche finalità.
Per restare nell‘ambito della scuola, può essere un‘autonomia delle singole scuole nell‘ambito di un sistema governato dal Ministero; può invece essere un‘autonomia del sistema scolastico nel suo complesso; e così via.

2 - L‘AUTONOMIA SCOLASTICA È LA PRECONDIZIONE DELLA LIBERTÀ DI INSEGNAMENTO SANCITA NELLA COSTITUZIONE DEL 1948.

È opinione corrente, sostenuta anche da alcuni giuristi compiacenti, che l‘autonomia scolastica sarebbe stata introdotta nella Costituzione con la riforma del Titolo V del 2001, che avrebbe elevato a livello costituzionale l‘autonomia scolastica, già prevista dal DPR n.275/99.
L‘Associazione “Per la scuola della Repubblica” ha invece sostenuto che l‘autonomia scolastica, nel senso più ampio, era già prevista sin dal 1948, e cioè nell‘art. 33 della Costituzione.
Quindi, premesso che l‘autonomia scolastica può avere contenuti diversi, assumiamo che parlare di autonomia scolastica significhi per noi riferirci al principio di autonomia desumibile dell‘art. 33 della Costituzione. Principio “confermato” nell‘art. 117 per quanto attiene le istituzioni scolastiche: una autonomia “derivata” dalla Costituzione e funzionale, in un sistema statale, a garantire la libertà di insegnamento

3 - AUTONOMIA SCOLASTICA E LIBERTA‘ DI INSEGNAMENTO

L‘art. 33 della Costituzione afferma al 1 comma la libertà di insegnamento.
Al secondo comma stabilisce: “la Repubblica detta le norme generali nell‘istruzione ed istituisce scuole statali per ogni ordine e grado”.
La Costituzione afferma un duplice principio: l‘istruzione scolastica è un compito istituzionale dello Stato che deve garantire a tutti, in qualsiasi parte del Paese, un livello di istruzione uguale per tutti; ma – nello stesso tempo – nell’ambito del sistema scolastico statale si deve garantire la libertà di insegnamento, cioè l‘autonomia del sistema scolastico statale dalle interferenze degli esecutivi. L’autonomia è quindi compatibile con il sistema statale, ma non con il governo ministeriale della scuola.
La libertà di insegnamento è in qualche modo un’espressione del più generale principio costituzionale della libertà di pensiero sancito nell’art. 21 Cost.; ma ha una propria specificità, nel senso che è per un verso preclusiva di ogni forma di condizionamento esterno e quindi è una libertà in negativo (libertà da); ma è anche e soprattutto libertà in positivo, cioè di partecipare senza alcun condizionamento alla elaborazione del progetto culturale.
Ma non può esserci libertà di insegnamento del docente se anzitutto il sistema scolastico nel suo complesso non è organizzato sul principio della libertà di insegnamento e quindi dell’autonomia da forme di condizionamento esterno ed interni (gerarchizzazione e poteri di indirizzo e di valutazione da parte del Ministro)
La libertà di insegnamento non può essere pertanto un principio astratto; perché possa realizzarsi richiede delle specifiche condizioni e precisamente:
a) un particolare status per il personale docente volto a garantire l‘autonomia professionale da ogni forma di condizionamento.
b) una gestione autonoma e democratica non solo delle singole istituzioni scolastiche, ma dell‘intero sistema scolastico, il cosiddetto “autogoverno”.
Nel contempo, però, la libertà di insegnamento deve svolgersi nell‘ambito delle regole e quindi di limiti:
a) l‘osservanza delle norme generali sull‘istruzione;
b) il rispetto della libertà e della personalità degli alunni;
c) il necessario rispetto della medesima libertà degli altri docenti.

 

4 - IL GOVERNO DEMOCRATICO DELLA SCUOLA E L’AUTONOMIA SCOLASTICA

Il principio costituzionale della libertà di insegnamento postula quindi un governo democratico della scuola e nello stesso tempo l’autonomia scolastica, intesa come indipendenza della scuola nel suo complesso da possibili interferenze degli esecutivi; la scuola non può però chiudersi nell’autoreferenzialità, ma nemmeno può essere subordinata a scelte esterne o di organismi che siano espressioni di determinate forze politiche o poteri economici, ecc..
Le singole scuole statali sono parti integranti del sistema statale nel suo complesso, cioè del sistema scolastico; quando si afferma l’esigenza di un governo democratico della scuola e dell’autonomia scolastica a garanzia della libertà di insegnamento, ovviamente ci si riferisce non solo alle singole scuole, ma al sistema scolastico nel suo complesso.
Non si può scindere l’autonomia delle singole istituzioni dall’autonomia del sistema scolastico nel suo complesso.
Un governo democratico delle singole scuole in un sistema che nella sua complessità è governato dal Ministro è una mistificazione dell’autonomia e dello stessa democrazia delle singole scuole.
Il governo democratico della scuola nel suo complesso implica un’organizzazione del sistema scolastico basato sulla partecipazione democratica strutturata per linee orizzontali; la democrazia scolastica non è difatti compatibile con una struttura gerarchizzata, che peraltro sarebbe assolutamente incompatibile con la libertà di insegnamento.
In conclusione un vero governo democratico della scuola, a tutti i suoi livelli, e quindi un’effettiva autonomia scolastica si ha quando ciascuna scuola statale è governata da organi democratici con un ruolo paritario di tutti i soggetti che di essa fanno parte (Dirigente Scolastico, docente e personale ATA) nel rispetto ovviamente delle specifiche funzioni e dei relativi doveri.
Ma poiché le singole scuole nel nostro ordinamento costituzionale sono strumenti finalizzati alla realizzazione da parte della Repubblica di quell’uguaglianza sostanziale affermata nell’art. 3 Cost. (e quindi sono strumenti operativi di un progetto culturale nazionale), è necessario non solo che il governo delle singole scuole sia affidato alla partecipazione democratica e sia autonomo da condizionamenti esterni, ma che anche e soprattutto il governo nazionale della scuola sia affidato alla partecipazione democratica e sia autonomo da condizionamenti esterni e soprattutto dalle maggioranze governative.

 

5 - LA COSTITUZIONE INATTUATA

Con i decreti delegati del 1974 si è avviato questo processo di democratizzazione della scuola che però è rimasto dimezzato, perché non è riuscito a caratterizzare il governo del sistema scolastico nel suo complesso che al vertice è rimasto ministeriale
Con i provvedimenti che dal 1999 (DPR n. 275) fino ad oggi si sono susseguiti (e che avrebbero , secondo alcuni, introdotto per la prima volta l’autonomia scolastica) in realtà non solo non si è completato il processo di democratizzazione avviato con i decreti delegati del 1974, ma si è mantenuto e rafforzato il governo ministeriale del sistema scolastico nel suo complesso; si è, nel contempo, avviato un processo di aziendalizzazione delle scuole, fortemente limitativo della libertà di insegnamento e quindi incompatibile con un’effettiva autonomia scolastica, nel senso affermato dall’art. 33 Cost.; infatti in ciascuna istituzione scolastica la figura del dirigente scolastico non è più incardinata nella scuola, ma nell’Amministrazione scolastica periferica con funzioni manageriali e conflittuali con le competenze degli organi di democrazia scolastica. Inoltre gli indirizzi culturali ed i criteri di valutazione degli alunni e delle scuole sono affidati al Ministro ed ai suoi strumenti operativi, come l’INVALSI.
In questo quadro normativo l’autonomia attribuita alle istituzioni scolastiche, addirittura con una norma costituzionale, è in realtà una mistificazione dell’autonomia come garanzia del pluralismo culturale e della libertà di insegnamento; è soltanto una autonomia aziendale.

6 - UN CNPI PROFONDAMENTE RIFORMATO COME ORGANO DI GOVERNO DEMOCRATICO DELLE SCUOLE E GARANZIA DI UN’EFFETTIVA AUTONOMIA.

Un sistema scolastico statale che abbia come suo connotato fondamentale la libertà di insegnamento deve essere anzitutto autonomo nel suo complesso dalle maggioranze governative sia statali che regionali.
Gli indirizzi culturali, i curricula, i criteri di valutazione degli alunni, ma anche le modalità relative alla necessaria rendicontazione sociale da parte delle scuole – e più in generale tutta la didattica – devono essere governate, sia pure con la necessaria flessibilità ed articolazione ai diversi livelli, a livello nazionale da un organismo democratico, ma rappresentativo di tutte le sensibilità culturali presenti nel Paese: un CNPI profondamente rinnovato, che non sia rappresentativo soltanto del personale della scuole (soprattutto non ha senso la presenza delle OO.SS., che a loro volta devono essere autonome da tale organismo), ma del mondo universitario e della cultura.
Il modello di riferimento in linea di massima dovrebbe essere l’organismo di autogoverno della magistratura, il CSM.
In tale modo al Parlamento spetterebbe la politica scolastica e quindi la definizione degli ordinamenti scolastici, la spesa per la scuola, in un rapporto di collaborazione con un rinnovato CNPI. Il Ministro e le Regioni, ciascuno per quanto di competenza, avrebbero i compiti esecutivi delle scelte parlamentari e degli indirizzi definiti dal CNPI.
Si tratta ovviamente di un modello definito in modo molto approssimativo, ma l’unico che, precisato negli aspetti costituzionali e nei rapporti con gli altri organi dello Stato, possa garantire un’effettiva autonomia e dare concretezza al principio di libertà di insegnamento nella scuola.
Peraltro il trasferimento della competenza in materia didattica e culturale dal Ministro al CNPI avrebbe il duplice vantaggio di garantire un effettivo pluralismo culturale negli indirizzi generali della scuola e, nello stesso tempo, evitare che, per effetto del condizionamento politico, ad ogni cambiamento della maggioranza di governo corrisponda un cambiamento del modello culturale e didattico del sistema scolastico.
Si eviterebbe così l’avvicendarsi della scuola di Berlinguer, di Moratti, di Gelmini e così via; la Costituzione prevede la scuola della Repubblica e cioè la scuola di tutti e per tutti; per questo il governo della scuola, in un rapporto di interazione con il Parlamento, dovrebbe essere affidato al mondo della scuola e della cultura.

 

7 - L’AUTONOMIA DELLA PROPOSTA DI LEGGE EX APREA E L’ART. 113 COST.
La scelta della proposta di legge ex Aprea concretizza in modo più compiuto la cosiddetta autonomia funzionale ed aziendale nell’ambito di un sistema che rimane ministeriale e fortemente autoritario.
Difatti attribuisce alle istituzioni scolastiche un ampio potere di darsi delle regole, persino statutarie, ma con tre forti elementi caratterizzanti:
a) lo Stato dismette la sua funzione istituzionale volta a garantire un‘istruzione uguale per tutti; ogni scuola fa da sé!
b) l’organizzazione delle singole scuole assume una forte caratterizzazione aziendale, con un rafforzamento della figura manageriale del DS;
c) le scuole aziende autonome sono in ogni caso subordinate agli indirizzi ed ai controlli valutativi ministeriali.
Senza dubbio anche questa è una forma di autonomia, ma fortemente limitata dai poteri del Ministro e soprattutto lesiva – con la sua organizzazione aziendalistica ed il vertice ministeriale – del principio della libertà di insegnamento.