Sulla bozza di regolamento
per il sistema di valutazione

di Franco De Anna Pavone Risorse, 13.8.2012

Il Governo ha presentato in prima discussione uno schema di decreto per il riordino del Sistema Nazionale di Valutazione. Inizia così un itinerario normativo che dovrebbe concludersi rapidamente dopo l’acquisizione dei passi previsti (parere CNPI, parere Conferenza Unificata, parere commissioni parlamentari, Parere Consiglio di Stato, delibera definitiva del Governo, Firma del Presidente della Repubblica).

Vi sarà tempo per una analisi più puntuale nel corso stesso di tale itinerario. Preme tuttavia sottolineare alcuni elementi di metodo e di merito.

 

Lo strumento regolamentare e le norme di carattere generale

Lo strumento è di tipo regolamentare (un Decreto del Presidente della Repubblica). La pienezza istituzionale dell’uso di tale strumentazione riposa (riposerebbe) nell’avere alla sua base una “legge generale” che espliciti i principi, i valori, le norme di carattere generale che nello strumento regolamentare trovano attuazione e “messa in opera”.
Per quanto attiene alla materia si tratterebbe di rifarsi ad una norma di carattere generale attinente alla architettura, i principi, i valori, le finalità del sistema educativo di istruzione e formazione, del quale si vorrebbe rendere operativa una “valutazione di sistema”. E in termini specifici (la valutazione) di rifarsi ad un dettato normativo generale che enunciasse principi e valori “costitutivi” e “coerenti” in riferimento all’intera “matrice valutativa”, in grado cioè di orientare complessivamente la valutazione nei processi di apprendimento (con il ruolo insostituibile dalle “valutazione” come competenza essenziale della docenza), con la valutazione delle organizzazioni (le scuole nella loro responsabilità di “organizzare” i servizi di istruzione alla cittadinanza), con la valutazione “di sistema” che investe l’intera struttura (il sottoinsieme istituzionale dell’istruzione) e che dunque investe anche (o soprattutto?) la valutazione delle “politiche pubbliche” che ad essa e al suo concreto funzionamento presiedono.
Nella premessa, la bozza di regolamento predisposta ha un solo riferimento di questo tipo: la Legge 53/2003. E non potrebbe essere altrimenti. Quella legge, qualunque sia la nostra opinione in merito ai suoi contenuti, è l’ultimo intervento legislativo, in ordine di tempo, che tenti di interpretare la “tecnica legislativa” secondo i principi generali e i vincoli istituzionali, anche in riferimento al Titolo V della Costituzione. Ricordo che essa recita “Delega al Governo per la definizione delle norme generali e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale”.
Lascio al lettore tutte le considerazioni relative alla cogenza di tale riferimento: dalla approvazione della Legge 53/2003 ad oggi la politica scolastica è stata contrassegnata da interventi parziali, segmentati, spesso contraddittori, e istituzionalmente discutibili. Si pensi all’obbligo scolastico mutato con strumenti normativi impropri come una legge finanziaria (e infatti si tratta di un “fantasma” che percorre l’ordinamento); oppure si pensi agli interventi proprio sulla valutazione, con “strumenti ministeriali” a modificare scale di misura, contenuti delle prove d’esame; si pensi infine ad interventi ripetuti, in una transizione per ora irrisolta rispetto ad oggetti essenziali rispetto alla delega della Legge 53, come le indicazioni e i curricoli.
Completamente irrisolto, sullo sfondo, il tema pure indicato in quella lontana delega “…. dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale”.
Se pure volessimo ricostruire un riferimento normativo generale specifico per il tema della valutazione, sul quale appoggiare lo strumento regolamentare, probabilmente dovremmo risalire alla Legge 517, dedicata per altro alla valutazione nei processi “molecolari” (in classe e a scuola) di apprendimento e insegnamento
Sicchè siamo di fronte ad uno strumento regolamentare, definito in debolezza se non in assenza di un riferimento normativo di carattere generale. Dal punto di vista istituzionale e di tecnica legislativa un altro esempio dell’ inappropriatezza cui si siamo purtroppo abituati in questo decennio, e che ha segnato la politica scolastica in queste legislature (chiunque governasse)

Ma non si tratta solamente di una notazione di metodo: la rilevanza sociale, la sensibilità politica, le contraddizioni professionali e culturali, la stessa “novità istituzionale” della creazione di una “valutazione di sistema” (nel nostro sistema di istruzione essa è per ora oggetto di esortazioni, sperimentazioni parziali, ma mai di “progetto operoso e coerente” da svilupparsi nel tempo con costanza e continuità) suggerirebbero una “politica” che si misurasse con un ampio confronto culturale, scientifico, sociale, cui la “deliberazione” normativa dovrebbe trovare composizione e definizione al massimo condivisa.
Ciò che lo strumento regolamentare, per definizione non solo non può fare ma richiederebbe che fosse fatto prima, per legittimarsi.
In particolare tale complessivo coinvolgimento appare condizionante proprio per l’oggetto specifico. Il “sistema di istruzione” esplora, nel suo concreto funzionamento, una dimensione complessa che raccorda il livello molecolare a quello di sottoinsieme sociale e istituzionale.

In tale operatività sono coinvolti infatti centinaia di migliaia di operatori professionali che operano a livello molecolare e il cui lavoro alimenta i risultati “di sistema”.
Solo un astratto approccio “funzionalistico” può ritenere che tale complessità si governi “dalla coda”. In altre parole: pensare di affrontare la dimensione di sistema della valutazione, a prescindere dalla dimensione molecolare dei processi di insegnamento e apprendimento, (la valutazione dei docenti e delle scuole) disegna le condizioni del proprio fallimento.
Sia per le opposizioni esplicite che tale approccio possa suscitare (e ne abbiamo numerosi esempi) sia (o forse ancora di più) per le reazioni di adattamento opportunistico che sempre accompagnano il costituirsi di un sistema di valutazione percepito come “estraneo”.

Sia infine perché la stessa “scientificità” del sistema rischia di essere compromessa se non si è in grado di ricostruire la “catena inferenziale e diagnostica” che esplora l’itinerario che va dalla molecolarità dei processi (e dei dati relativi) alla ricostruzione delle ipotesi diagnostiche, alla definizione di politiche pubbliche capaci di stimolare miglioramento, in un sistema per antonomasia “a multivariabili”, nel quale le catene causali sono sempre incerte e ipotetiche.
Non si fa valutazione scientifica seria se non si parte dal presupposto che, come in tutta la ricerca sociale, non è utilizzabile il criterio della “variabile indipendente” e che il rapporto soggetto-oggetto richiede partecipazione e riconoscimento del senso stesso della ricerca.

 

Valutazione di sistema e ripartizione costituzionale delle competenze.

In un modello “teorico” che tenesse conto del dettato costituzionale (Titolo V Cost.) la “valutazione di sistema” si pone come questione nodale per diversi motivi

1. La pluralità delle competenze legislative, normative e di gestione, a fronte del ruolo essenziale dello Stato di garantire servizi essenziali che garantiscano l’eguaglianza dei cittadini non solo rispetto a “diritti generali di rilevanza costituzionale”, ma alla fruizione reale di “diritti sociali” (mi si passi l’uso delle categorie classiche di T.Marshall) pone come essenziale un sistema di valutazione capace di “dare conto” della funzione primaria che garantisce tale uguale fruizione, almeno negli standard ritenuti fondamentali.
Se non bastasse la considerazione relativa all’uguaglianza dei cittadini garantita dallo Stato a fronte della pluralità delle competenze organizzative e gestionali, si pensi anche alla “questione economica”, visto che i servizi ai diritti sociali di cittadinanza sono in sostanza finanziati dalla fiscalità generale. La “valutazione di sistema” ha un versante economico (costi standard, efficienza ed efficacia della spesa, modelli organizzativi, qualità delle prestazioni) di tutta rilevanza, specie in una fase particolare di “risorse pubbliche ridotte”. (Ciò vale per l’Istruzione come per la Sanità, come per l’Assistenza. Come si sa i servizi previdenziali non partecipano al “governo misto”)

2. Il sistema di istruzione ha rilevanza non solo operativa e di offerta di servizi al cittadino, ma è anche “istituzione”. Dunque accede e nutre quell’apparato “narrativo-simbolico” (identità, storia, cultura, articolazione sociale..) che “fonda” le istituzioni ed il loro riconoscimento sociale, e dunque “identifica” la cittadinanza.
A fronte del “pluralismo” delle competenze normative, della “produzione” del sistema, uno degli elementi che ne presiedono la “narrazione unitaria” è proprio un sistema di valutazione omogeneo e riconosciuto da tutti i soggetti del “governo misto”.

3. Rispetto a ciò che si deve valutare a livello di sistema, per osservarne tali funzioni essenziali, si deve elencare: i livelli di apprendimento definiti come “risposta-obiettivo” al diritto all’istruzione; i “servizi” ai cittadini, organizzati per rispondere in modo ottimale a tali obiettivi; le “prestazioni professionali” e di lavoro necessarie e coerenti per raggiungere tali obiettivi. Insomma l’intera “matrice della valutazione”.
Con evidente gradazione di intensità: se i livelli di apprendimento costituiscono un parametro generale e universale (riguardando diritti eguali garantiti dallo Stato), la funzionalità delle organizzazioni investe sia le competenze regionali (l’offerta formativa sul territorio), sia l’autonomia scolastica (la “produzione” del servizio in rapporto diretto con i cittadini; e l’autonomia stessa ha rilevanza costituzionale).
La valutazione delle persone sembrerebbe interessare l’attuale datore di lavoro (l’Amministrazione scolastica) ma come si sa siamo (ancora) in transizione anche per questo oggetto.
A fronte della pluralità dei soggetti che hanno “competenza” rispetto al sistema di istruzione, la “valutazione di sistema” non può che operare, dunque, come servizio complessivo, di natura tecnico scientifica, a tale pluralismo di competenze. Dallo Stato alle Regioni.
A garanzia di tali funzioni di “tecnostruttura comune”, gli istituti della valutazione di sistema dovrebbero essere caratterizzati da “indipendenza” istituzionale, e da “autonomia scientifica ed operativa”, ed alla realizzazione di tali caratteri dovrebbero collaborare tutti i soggetti interessati alla loro operatività.

Se si utilizza tale “modello teorico” come filtro per il giudizio da dare sulla bozza di regolamento emergono alcune questioni di fondo.

I. Per il dispositivo regolamentare è ovviamente previsto il passo fondamentale del parere della Conferenza Unificata. Ma ciò sembra semplicemente richiamare un “obbligo” istituzionale che è ovvio per una materia (l’istruzione) per la quale sono previste competenze concorrenti. Non mi pare emerga invece da una consapevolezza che l’oggetto specifico (la valutazione) implichi tale rapporto e confronto.

II. Nel testo sono variamente distribuiti (e non mi pare con attenzione oculata) riferimenti a “sistema educativo di istruzione e formazione” oppure a “sistema di istruzione” e ancora “sistema di istruzione e formazione professionale”.
La distribuzione impropria dei riferimenti si riflette nelle definizioni relative ai compiti ed alle competenze dei due Istituti Nazionali (INVALSI e INDIRE).
Per il primo sembra delinearsi una sorta di rapporto esclusivo con il Ministero.
Per il secondo, invece, si prevede ampia collaborazione con le scuole (progetti miglioramento, documentazione, formazione, ecc…) e con le regioni e gli enti locali.
A prescindere da considerazioni strategiche che meriterebbero altra discussione (la necessità istituzionale di “due” istituti di ricerca educativa; la sovrapposizione di competenze tra valutazione e miglioramento; l’ambiguità del riferimento internazionale con l’INVALSI che rappresenta il Paese nella ricerca internazionale e l’INDIRE che segue i progetti europei…) a me pare che tali scelte siano in realtà non ascrivibili a strategia alcuna (almeno esplicitamente motivata), ma semplicemente l’effetto di “combinazioni casuali” di stratificazioni storiche di esperienze ed interessi, passati e presenti.

III. Il Regolamento (e non può che essere così) procede alla descrizione di una “architettura” per la costruzione reale della quale i componenti fondamentali, mancano, o meglio non corrispondono alle geometrie descritte.
Veniamo da un decennio di transizione permanente negli assetti dei due Istituti nazionali, che hanno conosciuto un lungo periodo di “commissariamento”, con effetti anche “pesanti” sia sulle strutture e le culture di direzione e gestione, sia sulle operatività concrete (personale, risorse, ecc..).
L’INVALSI sembra avere superato tale snodo di transizione (ma altro evidentemente è definire strategie a lungo termine); l’INDIRE è, a fine Agosto, un ente pubblico senza personale: la fase concorsuale è stata appena avviata.
Rimane, sullo sfondo di una discussione mai approfondita e mai socializzata opportunamente, la questione nodale dell’assetto giuridico degli Enti, la loro dipendenza strumentale dal Ministero della Pubblica Istruzione, la definizione degli organismi dirigenti, i livelli di autonomia gestionale, organizzativa, contabile, nella gestione del personale ecc… Il loro rapporto con il “governo misto” del sistema di istruzione.

IV. Della terza “componente” del sistema (gli ispettori “ministeriali”) sarebbe bello tacere. Ma è pure necessario ricordare che il numero di quelli in servizio è ormai declinante da anni; il concorso in via di espletamento, anche ammesso fosse concluso in tempi brevi, lascerebbe l’organico reale largamente insufficiente.
Ma, ancora più preoccupante il fatto che dalla “filosofia” del bando di concorso, caratterizzata dalla accentuazione delle competenze amministrativo giuridiche richieste ai partecipanti, e dalla stessa analisi delle prove scritte che confermavano tale “filosofia” unita a quella più tradizionale delle competenze culturali disciplinari, non emergono affatto le competenze circa la valutazione (nel significato esteso del termine) come oggetto di essenziale accertamento.
Rispetto a tale realtà i dettagli del dispositivo regolamentare che prevede che si stilino graduatorie degli ispettori che si offrono come valutatori, e anche (teoricamente corretto) che un ispettore impegnato nella valutazione operi “in via esclusiva” in tale incarico, appaiono almeno “singolari”.
Gli estensori del regolamento ovviamente non ignorano tali condizioni reali del “sistema”.
Potrebbe apparire malizioso chiedersi se gli esperti estensori non abbiano in serbo “varianti operative” per affrontare tali carenze (outsourcing, incarichi provvisori, e quant’altro…)

 

Alcune notazioni “scientifiche”

Nel testo del Regolamento, oltre agli elementi di discussione citati nei punti precedenti e che ne investono il senso generale, sono anche contenute indicazioni di dettaglio su aspetti operativi del valutare che suscitano interrogativi. Di seguito un elenco essenziale.

1. Le rilevazioni dell’INVALSI per la misura degli apprendimenti sono previste per le classi seconda e quinta della primaria, prima e terza della secondaria di I° grado, seconda e ultima della secondaria superiore.
E’ appena il caso di sottolineare che in tale progressione si mescolano “rilevazioni” sui livelli di apprendimento, e “prove” di esame di stato.
Così è già per la terza classe della secondaria di I° grado, con una “prova INVALSI” il cui esito influisce sulla valutazione finale di esame.
In tale prospettiva la previsione di una “prova INVALSI” nell’ultimo anno della Superiore.
Si mescolano qui oggetti di significato assai diverso. Come ovvio i dati raccolti sia dalle rilevazioni, sia dalle prove di esame hanno “interesse valutativo di sistema”; si propongono come fonte di osservazioni, analisi, formulazione di ipotesi diagnostiche, ispirazione al miglioramento.
Ma è errore innanzi tutto scientifico ritenere quei dati equivalenti; sono infatti profondamente diversi per il significato valutativo che assumono (le “prove” finali concorrono alla valutazione definitiva in uscita dal percorso formativo), per le condizioni di somministrazione, per il differente significato che ad esse danno gli interpreti, e, risalendo a “monte” per gli stessi criteri di formulazione dei tests che non possono che essere diversi se si tratta di una rilevazione o di una valutazione finale.

2. La sequenza delle rilevazioni e prove è “segnata” dalle cadenze ordinamentali tradizionali: si pensi alla quinta elementare, alla terza media, all’ultima classe della superiore.
C’è qui un valore simbolico (appunto: una narrazione istituzionale stratificata nei decenni) del quale gli estensori non possono non essere consapevoli.
A tale stratificazione si abbinano isomorficamente atteggiamenti professionali dei docenti, classificazioni del lavoro, modelli organizzativi, finanche istituti formali del rapporto di lavoro, culture e prassi valutative assai diverse.
Il significato simbolico dell’isomorfismo tra rilevazioni/prove e gradi dell’ordinamento è esplicitamente diretto alla conferma di tale permanenza? E’ inconsapevole? E’ il prodotto non-tecnico della stratificazione di articolazione di interessi e sensibilità culturali e professionali?
Se così fosse come relazionare tale cadenza di prove/rilevazioni, con alcune prospettive attuali che pongono direttamente o indirettamente istanze di mutamento degli ordinamenti stessi?
Può un elemento innovativo come la valutazione di sistema convalidare una situazione per la quale da un lato il termine dell’obbligo scolastico mutato non ha ancora traduzione ordinamentale organica e dall’altro si mantiene anzi si appesantisce con una “prova nazionale” un esame di Stato come quello di Terza Media che rispetto all’ordinamento non ha alcuna funzione?
E che dire della prospettiva di modifica dell’intero ciclo dell’istruzione con il suo adeguamento alla situazione europea (uscita a 18 anni) e dunque una possibile abbreviazione (sarà di prossima discussione..)? Traccia di ciò rimane solamente nella “furbizia” degli estensori della bozza di Regolamento che rispetto alla Superiore non parlano di “quinto anno” (mentre lo specificano per gli altri ordini scolari) ma di “ultimo” anno? E se l’accorciamento del ciclo, sommato per esempio alla istanza della comprensività o della curricolazione verticale, rendesse realistica una revisione complessiva delle articolazioni dei cicli?
Potrebbe in tale caso essere realistico porre le rilevazioni non negli anni finali attuali…

3. Nella parte relativa alla “valutazione delle scuole”, la bozza di regolamento esplicita un rapporto di tipo seriale tra autovalutazione e valutazione esterna, nel senso che questa seconda procede a partire dai riscontri della prima. E’ un “modello” che può essere condivisibile (personalmente penso che l’autovalutazione abbia addirittura un valore di requisito di accesso alla valutazione esterna).
Ma si fa torto a tante esperienze di autovalutazione, condotte secondo protocolli diversi e modelli diversi, comunque “formalizzati” (distinguo qui tali esperienze formalizzate da quelle “estemporanee”, variamente diffuse tra le scuole) quando si precisi che l’autovalutazione delle scuole sarà condotta sulla base dei “dati resi disponibili dal sistema informativo del Ministero” (!?) oltre che dalle rilevazioni INVALSI e (concessione) “ulteriori elementi significativi integrati dalla stessa scuola”.
I dati del sistema informativo del Ministero (per altro la fonte principale sono le scuole stesse) e i dati del lavoro INVALSI sono i riferimenti forti per il lavoro di autovalutazione che, invece nelle esperienze migliori è di carattere minutamente analitico, capace di portare alla luce le forze e le debolezze specifiche, i climi e le culture organizzative, le variabili relazionali ecc.. ecc.. Insomma tutto ciò che potrebbe dare ai valutatori esterni la possibilità di ricostruzione della immagine complessiva della scuola che essi visiteranno “per come essa si vede attraverso uno strumento organizzato ed esplicitato”. Perché questa scelta limitante dove i dati esplicitati dalla scuola sono “elementi… integrativi”?
Che senso ha in un Regolamento generale che affida agli Istituti di ricerca il compito di formulare protocolli e modelli, esplicitare tali condizioni di protocollo?
A meno che la risposta non risieda nel fatto che, esattamente con le medesime parole, l’autovalutazione che precede la valutazione esterna venga descritta nel progetto VALES (vedi ultima nota del Dipartimento dell’Istruzione del 1 Agosto 2012).
Ma genera una ulteriore perplessità poiché un Regolamento che dovrebbe contenere un indirizzo generale consolidato, adotterebbe un dettaglio tecnico (!?) particolare di un progetto sperimentale (il VALES appunto) a prescindere da ogni considerazione circa le rilevanze che proprio durante tale sperimentazione potrebbero emergere criticamente.
Se tale dispositivo significasse dare un riferimento nazionale ad un processo come l’autovalutazione che rischia per alcuni di nutrire livelli discutibili di autoreferenzialità, ben altro sarebbe l’impegno del Ministero: non fornire dati dal sistema informativo, ma arrivare alla definizione “dei livelli essenziali di prestazione” o degli standard di prestazione (e magari anche di costo..). Questo è “amministrare”. La definizione di protocolli e metodologie scientifiche di ricerca valutativa è preoccupazione essenziale del buon amministratore, ma non è in sua “padronanza”.

Poichè è indubbio che, confermando quanto verificato in questi anni di avvicinamento, attorno al Regolamento si svilupperà discussione e dibattito, chi scrive confida che i difetti più evidenti di quel testo non diano occasione per una discussione che si concentri strumentalmente su particolari “insoddisfacenti” trascurando le questioni di carattere generale (appunto “sistemiche”) sulle quali al contrario rintracciare il “senso” di una innovazione di carattere complessivo, quale si vorrebbe mettere in campo.

Perderemmo tutti, a prescindere dalle diverse sensibilità particolari, una occasione cruciale.

Ma tale auspicio (distinguere particolare da generale) vale, a maggior ragione per chi ha la responsabilità di formulare le proposte normative.