Il DPR n. 81/09 non può essere applicato

di Mario Piemontese da ReteScuole, 29.7.2009

Oggi è stata approvata definitivamente dalla Camera la conversione in legge del decreto legge n. 78 del 1° luglio 2009 a tutti noto come “decreto anticrisi”, che non è nient’altro che un aggiustamento da parte del Governo di quanto aveva lui stesso scritto, visto che come al solito è arrivato un maxi emendamento governativo che ha messo a tacere per l’ennesima volta il Parlamento. In ogni caso adesso il tutto passerà al Senato e probabilmente assisteremo allo stesso triste spettacolo.

Nella conversione in legge il comma 25 dell’articolo 17

“Il termine di cui all'articolo 64, comma 4, del decreto legislativo 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, si intende comunque rispettato con l'approvazione preliminare del Consiglio dei Ministri degli schemi di regolamenti di cui al medesimo articolo.”

è stato così modificato

“L'articolo 64, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, si interpreta nel senso che il piano programmatico si intende perfezionato con l'acquisizione dei pareri previsti dalla medesima disposizione e all'eventuale recepimento dei relativi contenuti si provvede con i regolamenti attuativi dello stesso. Il termine di cui all'articolo 64, comma 4, del medesimo decreto-legge n. 112 del 2008 si intende comunque rispettato con l'approvazione preliminare da parte del Consiglio dei Ministri degli schemi dei regolamenti di cui al medesimo articolo.”

In poche parole il Governo afferma che i Regolamenti possono anche non essere coerenti con il Piano Programmatico, quel che importa è che i Regolamenti abbiano recepito le eventuali richieste di modifica al Piano programmatico stesso emerse in fase di formulazione dei pareri previsti. La seconda parte del comma afferma, esattamente come nella versione originaria, che la scadenza del 25 giugno 2009 è rispettata se i Regolamenti sono stati approvati dal Governo in prima lettura prima di tale data.

Fino a quando i Regolamenti sulla razionalizzazione delle rete scolastica e sul riordino del primo ciclo non avevano ancora terminato il loro iter legislativo per il Governo quel che contava era il Piano programmatico, adesso invece, visto che i due Regolamenti sono stati pubblicati in Gazzetta Ufficiale, il Piano programmatico non vale più niente, ma valgono solo i Regolamenti.

Sentenza del TAR del 24 luglio 2009

La tesi del Governo è “casualmente” la stessa sostenuta dal TAR del Lazio nel respingere il ricorso avverso la circolare sulle iscrizioni e la circolare sugli organici, e non importa quindi se la sequenza sarebbe dovuta essere Piano programmatico – Regolamenti – Circolari e invece è stata Piano programmatico – Circolari – Regolamenti.

Il TAR sostiene, a proposito della dubbia esistenza del Piano programmatico, che “la mancata sottoscrizione dell’atto programmatorio in calce ad esso è sanata dal raggiungimento del “consensus in idem placitum” attraverso lo scambio di corrispondenza del 4 settembre 2008 e del 9 settembre 2008 tra i Ministri dell’istruzione e dell’economia.”.

Ci troviamo dunque davanti a un “patto tra galantuomini”, una generosa e forte stretta di mano. L’esistenza dell’accordo non può essere quindi verificata da una figura terza, ma solo dalle due parti che dichiarano di averlo raggiunto.

Inoltre secondo il TAR il Piano programmatico è anche un “valido strumento di modificazione della realtà normativa” perché la Corte dei Conti in sede di apposizione del visto sul Regolamento per il riordino del primo ciclo ha citato la delibera n. 12 dell’11 giugno 2009 della Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti di Governo. In tale delibera si afferma, richiamando la “teoria della sanatoria del provvedimento invalido”, che “l’undicesimo visto del D.P.R. all’esame fa riferimento al predetto documento datato 4 settembre 2008, elevando quindi lo “schema” di cui sopra al rango di Piano programmatico, in conseguenza delle sottoscrizioni apposte in calce al Regolamento dai due Ministri competenti alla predisposizione dello stesso, ponendo quindi in essere il concerto previsto dal 3° comma dell’art. 64 del d.l. 112/2008. In tale modo viene attuata la sanatoria del provvedimento invalido attraverso il riconoscimento, in via di convalida, della sua legittimità.”.

In questo modo si può giustificare tutto e il contrario di tutto! Siamo al di fuori di qualsiasi tipo di logica: un Regolamento che deve realizzare quanto previsto dal Piano programmatico si trasforma in strumento per giustificare la validità del Piano programmatico stesso. Formidabile!

In più il TAR afferma che la validità del Piano programmatico determina la sua efficacia retroattiva.

Secondo il TAR il Ministero ha sbagliato perché avrebbe dovuto allegare alla circolare sugli organici il Piano programmatico e non lo schema di decreto interministeriale. Il TAR si ostina a più riprese a dire che i 42.100 tagli previsti dal Piano programmatico per l’a.s. 2009/2010 sono gli stessi 42.100 previsti dalla circolare n. 38/09, dimenticando però che 3.300 tagli previsti dal Piano programmatico per le scuole superiori sono legati al riordino delle stesse che, come a quasi tutti noto, è stato rinviato all’a.s. 2010/2011.
Quindi secondo il TAR la circolare sugli organici potrebbe stare in piedi anche senza Regolamenti. In ogni caso, ed è sempre il TAR a sostenerlo, con la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale dei Regolamenti sulla razionalizzazione delle rete scolastica e sul riordino del primo ciclo, la situazione si è sanata, vale a dire che le due circolari in questione, quella sulle iscrizioni e quella sugli organici, hanno il loro saldo riferimento normativo.

Ma sarà proprio così? Proviamo a verificarlo.

Perché il Governo ha modificato il comma 25 dell’art. 17 del decreto legge n. 78 del 1° luglio 2009?

Il Governo modificando il comma 25 dell’art. 17 del decreto legge n. 78 del 1° luglio 2009 ha tentato di giustificare l’incoerenza tra il Piano programmatico e il Regolamento sulla razionalizzazione della rete scolastica. L’incoerenza nasce dal fatto che lo Schema di regolamento approvato dal Consiglio dei Ministri il 18 dicembre era coerente con il Piano programmatico, ma dopo le modifiche apportate in sede di Conferenza Unificata la coerenza in parte è mancata. Le modifiche sono state proposte dalle Regioni in sede di formulazione del parere sullo schema di regolamento e non sul Piano programmatico. Il Regolamento approvato dal Governo il 27 febbraio e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il 2 luglio ha recepito le modifiche allo schema di regolamento e non al Piano programmatico, infatti nel mese di ottobre il Piano programmatico è stato bocciato in Conferenza Unificata. Bocciatura decisa soprattutto per mettere in difficoltà il Governo che pochi giorni prima per decreto aveva minacciato di commissariare tutte le Regioni poco “virtuose” in tema di raggiungimento degli obiettivi di razionalizzazione della rete scolastica fissati dallo Stato.

È proprio per questo che il Regolamento sulla razionalizzazione della rete scolastica non può avere effetto, così come non possono avere effetto tutti i provvedimenti che ad esso si riferiscono. Cerchiamo di capire perché.

Sentenza della Corte Costituzionale n. 200 del 2 luglio 2009

La Corte Costituzionale con la sentenza n. 200 del 2 luglio 2009 ha accolto il ricorso presentato da alcune Regioni a proposito dell’incostituzionalità del fatto che fosse esclusivamente lo Stato, e non esclusivamente le Regioni, a emanare regolamenti in riferimento alle lettere f - bis e f - ter del comma 4 dell’art. 64 della legge n. 133/08 conversione in legge del decreto legge n. 112/08. In particolare ci occuperemo della lettera f - ter:

“nel caso di chiusura o accorpamento degli istituti scolastici aventi sede nei piccoli comuni, lo Stato, le regioni e gli enti locali possono prevedere specifiche misure finalizzate alla riduzione del disagio degli utenti.”.

A proposito della lettera f - ter la Corte Costituzionale si è così espressa:

“Analoghe considerazioni devono essere fatte anche per quanto attiene alla lettera f-ter) del comma in esame, la quale demanda al regolamento governativo di prevedere, nel caso di chiusura o di accorpamento degli istituti scolastici aventi sede nei piccoli Comuni, specifiche misure finalizzate alla riduzione del disagio degli utenti.
La disposizione contenuta in tale lettera opera una estensione allo Stato di una facoltà di esclusiva pertinenza delle Regioni, mediante l'attribuzione allo stesso di un compito che non gli compete, in quanto quello della chiusura o dell'accorpamento degli istituti scolastici nei piccoli Comuni costituisce un ambito di sicura competenza regionale proprio perché strettamente legato alle singole realtà locali, il cui apprezzamento è demandato agli organi regionali.
La disposizione in esame, per il suo contenuto precettivo, non può, pertanto, trovare svolgimento in sede regolamentare, atteso che, per le ragioni già indicate, al regolamento governativo non è consentito intervenire, in ossequio al principio della separazione delle competenze, in ambiti materiali la cui disciplina spetta anche alle fonti regionali.
È, però, bene puntualizzare, che non sussistono dubbi in ordine alla facoltà spettante alle Regioni e agli enti locali di prevedere misure volte a ridurre, nei casi in questione, il disagio degli utenti del servizio scolastico, proprio per l'impatto che tali eventi hanno sulle comunità insediate nel territorio e con riguardo alle necessità dell'utenza delle singole realtà locali.
La norma impugnata deve, dunque, essere dichiarata costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 117, comma terzo, Cost., fermo restando che l'obiettivo di consentire l'adozione delle predette misure può essere raggiunto sulla base di autonome determinazioni assunte in sede locale.”

Come mai la lettera f-ter del comma 4 dell’art. 64 della legge n. 133/08 è così importante?

Con procedimento legislativo successivo alla conversione del decreto legge n. 112/08 nella legge n. 133/08 , all’art. 64 è stato aggiunto il comma 4-quinquies:

“Per gli anni scolastici 2010/2011 e 2011/2012, il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca e il Ministero dell’economia e delle finanze, sentito il ministro per i rapporti con le regioni, promuovono entro il 15 giugno 2009, la stipula di un’intesa in sede di Conferenza unificata per disciplinare l’attività di dimensionamento della rete scolastica, ai sensi del comma 4, lettera f-ter, con particolare riferimento ai punti di erogazione del servizio scolastico. Detta intesa prevede la definizione dei criteri finalizzati alla riqualificazione del sistema scolastico, al contenimento della spesa pubblica nonché ai tempi e alle modalità di realizzazione, mediante la previsione di appositi protocolli d’intesa tra le regioni e gli uffici scolastici regionali.”

Il 15 giugno 2009 è già trascorso da tempo, ma l’intesa non può essere raggiunta soprattutto perché la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del comma 4, lettera f-ter.

Senza l’intesa prevista dal comma 4-quinques dell’art. 64 della legge n. 133/08 cosa succede?

Il DPR n. 81 del 20 marzo 2009 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 2 luglio 2009 n. 151, noto comunemente come Regolamento sulla razionalizzazione della rete scolastica comincia con il comma 1 dell’art. 1

“Alla definizione dei criteri e dei parametri per il dimensionamento della rete scolastica e per la riorganizzazione dei punti di erogazione del servizio scolastico, si provvede con decreto, avente natura regolamentare, del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca adottato di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata, di cui all’art. 64, comma 4 –quinquies, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133”

e si conclude con il comma 1 dell’art. 24

“A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto, ovvero, in riferimento alle lett. c), d), e) seguenti, a decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui all’art. 1, comma 1, sono abrogati:
a. l’articolo 446, comma 1, del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297;
b. l’articolo 1, comma 72, della legge 23 dicembre 1996, n. 662;
c. il decreto del Ministro della pubblica istruzione in data 15 marzo 1997, n. 176;
d. articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 18 giugno 1998, n. 233;
e. i Titoli II, II e IV del decreto ministeriale 24 luglio 1998, n. 331;
f. il decreto del Ministero della pubblica istruzione in data 3 giugno 199, n. 141;
g. l’articolo 8 del decreto interministeriale 18 dicembre 2001, n. 131;
h. l’articolo 35, comma 1, della legge 27 dicembre 2002, n. 289.”

Del decreto citato al comma 1 dell’art. 1 non se ne hanno notizie e non se ne avranno per parecchio visto che l’intesa prevista dal comma 4-quinquies dell’art. 64 della legge n. 133/08 non potrà esserci per effetto della incostituzionalità de comma 4, lettera f-ter sempre del medesimo articolo. Quindi le abrogazioni previste alle lettere c), d), e) del comma1 dell’art. 24 non potranno esserci.

Cosa non può essere abrogato dal Regolamento sulla razionalizzazione della rete scolastica?

Non potranno essere abrogati:

il Decreto ministeriale n. 176 del 15 marzo 1997, relativo a disposizioni riguardanti la riorganizzazione della rete scolastica;

l’art. 3 del DPR n. 233 del 18 giugno 1998, relativo ai piani provinciali di dimensionamento;

i Titoli II - FORMAZIONE DELLE CLASSI NELLE SCUOLE ED ISTITUTI Dì OGNI ORDINE E GRADO, III - DISPOSIZIONI SULLA DETERMINAZIONE DEGLI ORGANICI DEL PERSONALE DIRETTIVO, DOCENTE, AMMINISTRATIVO, TECNICO E AUSILIARIO, IV - RIPARTIZIONE E ASSEGNAZIONE DEI POSTI PER ATTIVITA’ DI SOSTEGNO AGLI ALUNNI IN SITUAZIONE DI HANDICAP - SPERIMENTAZIONE DI MODELLI EFFICACI DI INTEGRAZIONE, del decreto ministeriale n. 331 del 24 luglio 1998.

Sopravvivono quindi tutte le norme previgenti relative alla riorganizzazione della rete scolastica, alla formazione delle classi e alla determinazione degli organici, sostegno compreso.

Per effetto delle non abrogazioni quali provvedimenti decadono?

La circolare ministeriale n. 38 del 2 aprile 2009 sugli organici, oggetto del ricorso al TAR, decade perché le indicazioni date dal Ministero ai Direttori Regionali mediante tale circolare a proposito di formazione delle classi e costituzione dell’organico fanno riferimento esplicito al DPR n. 81/09 che non può essere applicato visto che le norme previgenti relative alla stessa materia non sono state abrogate. Esattamente per gli stessi motivi decade la circolare ministeriale n. 63 del 6 luglio 2009 sull’organico di fatto.

Per finire

Per finire vi racconto una storia indice del livello di confusione che avvolge e travolge il Ministero.

Il DPR n. 81/09 ha abrogato a decorrere dal 3 luglio 2009 il comma 1 dell’art. 35 della legge n. 289 del 27 dicembre 2002 (Finanziaria 2003), cioè la clausola che evita la riconduzione di cattedre a 18 ore nel caso in cui in un istituto si determinino situazioni di soprannumerarietà. Bene, la circolare ministeriale n. 63 del 6 luglio 2009 sull’organico di fatto nel dettare istruzioni sulla riconduzione delle cattedre a 18 ore ha richiamato tale norma abrogata esattamente 3 giorni prima.

Quindi secondo il Ministero il DPR n. 81/09 può fare da riferimento per la circolare ministeriale n. 38 pubblicata prima della sua entrata in vigore e non può fare da riferimento per la circolare ministeriale n. 63 pubblicata dopo la sua entrata in vigore.

Vai a capire cosa hanno in testa questi!