I dati delle recenti indagini sulle competenze possedute dagli studenti quindicenni hanno messo in luce come i ragazzi italiani si collochino relativamente in basso nella graduatoria internazionale. Nell’ultimo rapporto Oecd-Pisa relativo all’indagine 2003, la media delle competenze matematiche degli studenti italiani si colloca al trentaduesimo posto su quarantuno paesi, dietro a Polonia, Ungheria, Spagna e Stati Uniti, e davanti a Grecia, Turchia e Uruguay.

Tuttavia, il risultato medio copre una realtà molto variegata a livello territoriale. Citando dal primo rapporto Oecd-Pisa: "Il Nord Ovest e il Nord Est hanno punteggi analoghi a quelli di Francia e Svezia, il Centro ha un punteggio che coincide con quello medio dell’Italia, mentre le due aree del Mezzogiorno hanno un punteggio analogo a quello della Turchia, superiore solo, tra i paesi dell’Oecd, a quello del Messico". (1)

Tabella 1 - Punteggi di matematica per area geografica – scala complessiva – Italia 2003

La distribuzione delle risorse

Il dato è particolarmente sorprendente perché il sistema scolastico italiano è fortemente centralizzato, e in linea di principio dovrebbe assicurare lo stesso standard formativo a tutti gli studenti, indipendentemente dalla collocazione territoriale. A questo concorre anche la definizione di standard omogenei per la composizione delle classi, l’uniformità dei programmi, la distribuzione delle risorse didattiche in misura pro-studente. Altri fattori contribuiscono, però, a differenziare le risorse complessive di cui godono gli studenti: basta pensare all’ambiente familiare, non solo in termini di risorse economiche, ma anche culturali. Ma potremmo aggiungere la dotazione di risorse culturali (biblioteche, musei) e il clima culturale di un territorio, da taluni identificato nel capitale sociale dello stesso. Questi aspetti sono scarsamente studiati in Italia, dove ci si scalda molto sul contenuto dei programmi ministeriali, e si perde magari d’occhio la distribuzione delle risorse materiali.
Un passo avanti nella conoscenza della distribuzione delle risorse scolastiche è stato recentemente compiuto da una ricerca commissionata da Invalsi a Mipa sulla ricostruzione della spesa complessiva in istruzione dell’Italia. (2)
Per sapere quanto l’Italia spende per l’istruzione occorre fare riferimento ai dati pubblicati annualmente dall’Oecd nel volume Education at a glance: vengono stimati seguendo linee-guida omogenee tra i paesi, ma non necessariamente individuano l’ammontare complessivo di spesa per ogni livello formativo. Un semplice confronto tra quanto pubblicato dall’Oecd e quanto ricostruito dal gruppo di ricerca, indica come la comparazione sia problematica, anche se occorre considerare che le due valutazioni rispondono a finalità differenti. In tabella 2 si nota come il divario, per quanto riferito a due anni contigui, risulti consistente, comportando una stima più elevata per scuola dell’infanzia, elementare e media superiore, e una stima inferiore nel caso della scuola media inferiore. La ragione principale della difficoltà di stima consiste nell’evitare la doppia imputazione delle poste in bilancio: se lo Stato trasferisce fondi alle Regioni per il diritto allo studio, e a loro volta le Regioni rigirano parte di questi fondi agli enti locali in quanto "terminali di spesa", semplicemente sommando le voci di spesa relative all’istruzione dei tre comparti della pubblica amministrazione si corre il rischio di triplicare la spesa. Questa ricostruzione richiede la riclassificazione di tutti i bilanci degli enti che vi sono coinvolti, ed è necessariamente esposta ad assunzioni semplificatrici, che evidentemente differiscono nelle metodologie adottate dai due approcci.

Tavola 2 – Spesa complessiva per studente ai vari livelli scolastici – Italia

Ma l’obiettivo del gruppo di ricerca è stato più ambizioso. Sulla scia di due precedenti indagini promosse dagli stessi enti lungo la medesima linea di ricerca, questa volta ci si è prefisso il fine di stimare la spesa complessiva con disaggregazione per ordine di scuola a livello regionale. È stata esclusa l’università in quanto non distribuita uniformemente sul territorio nazionale e anche perché non è frequentata dalla maggioranza di ciascuna coorte di età. La procedura di valutazione è stata messa a punto per un anno base di riferimento, il 2003. I ricercatori hanno riclassificato i bilanci dei ministeri interessati, delle Regioni, delle province a statuto speciale e degli enti locali. Hanno inoltre stimato la spesa delle famiglie a partire dall’indagine sui consumi dell’Istat.
I risultati sono riportati in tabella 3: si evince che il costo medio di uno studente che passasse attraverso tutti gli ordini di scuola, da quella dell’infanzia fino alla scuola superiore, rispettando la durata regolare del corso degli studi, sarebbe pari a 110.797 euro, imputabili per un terzo a scuola elementare, un terzo a scuola media superiore e un quinto a scuola media inferiore.
Ma la cosa che sorprende maggiormente è la variabilità territoriale di questa spesa.
Pur tralasciando le province a statuto speciale, su uno studente veneto o molisano che completasse la scuola secondaria rimanendo nella sua Regione, verrebbero investiti più di 120mila euro, mentre per uno studente ligure o uno pugliese si spenderebbero poco più di 90mila euro.
È una differenza dell’ordine del 25 per cento, e sorge spontanea la domanda su quale ne sia la fonte. Calcolando la variabilità al livello nazionale, le maggiori differenze si osservano ai due estremi della carriera scolastica: nella scuola dell’infanzia e nella scuola secondaria. Se nel primo caso se ne può attribuire la responsabilità agli enti locali, che hanno capacità di spesa molto differenziata, più difficile è spiegare le disparità a livello di scuola secondaria. In parte, si può far riferimento alla presenza differenziata delle diverse tipologie di scuola secondaria, le quali comportano oneri assai differenti: basti pensare ai costi di gestione di un liceo artistico in confronto con quelli di un istituto tecnico o di un liceo classico.

Tavola 3 – Spesa complessiva (pubblica e privata) per studente per livello scolastico e per regione

– Italia 2003 - euro

Questa impressione è confermata dai dati della tabella 4, che riportano una misura di dispersione fra Regioni per combinazioni di ente finanziatore e livello di istruzione. Da essa si nota come la variabilità della spesa in istruzione secondaria sia principalmente imputabile alla formazione professionale, gestita essenzialmente dalle province. La maggior variabilità della spesa per la scuola dell’infanzia è invece attribuibile ai contributi regionali. La spesa dell’amministrazione centrale presenta minori disparità, registrando la più bassa variabilità a tutti i livelli di scuola. Va infine ricordato che la riclassificazione dei bilanci ha permesso di aggregare le poste per tipologia di spesa (personale docente, funzionamento, investimento, trasferimenti alle famiglie), che a loro volta possono contribuire a differenziare la spesa in istruzione.

Tavola 4 – Dispersione nei livelli di istruzione per ente finanziatore

Nota: I numeri riportati nella tabella sono coefficienti di variazione (rapporti tra scarto quadratico medio e media dei valori regionali dei livelli di spesa unitaria dei vari enti, ponderati per il numero degli studenti del livello di istruzione pertinente nelle diverse Regioni).

Spesa e competenze

Fin qui ci sarebbe poco da preoccuparsi se non sorgesse il sospetto che il livello di spesa possa essere correlato con i risultati scolastici. Dal momento che i test internazionali sulle competenze degli studenti svolti in Italia (Pirls, Pisa) presentano uno svantaggio sistematico per quelli delle Regioni centro-meridionali, che sono anche le situazioni in cui in media si spendono minori risorse complessive per la formazione, varrebbe quindi la pena di approfondire se, e in quale misura, esista una relazione causale tra spesa e risultato. A titolo esplorativo abbiamo messo in relazione i risultati dell’indagine Pisa con le diverse tipologie di spesa con cui sono stati riaggregati i dati (vedi tabella 5). Da essa si nota come le spese per funzionamento didattico siano fortemente associate alle competenze raggiunte dagli studenti.

Tabella 5 – Correlazione tra competenze e voci di spesa – Italia 2003

Si tratta ovviamente di una analisi descrittiva, che richiederebbe ricerche più approfondite, che tengano conto della molteplicità dei fattori che contribuiscono a determinare le competenze possedute dagli studenti. Se tuttavia si confermasse una associazione tra competenze e risorse, occorrerebbe allora domandarsi se i meccanismi di finanziamento pubblico dell’istruzione, basati sul crescente decentramento, non possano provocare effetti indesiderati.

* Hanno fatto parte del gruppo di ricerca del Mipa, sotto la direzione di Alberto Zuliani: Daniele Checchi (responsabile per il coordinamento scientifico), Margherita Burgarella (responsabile per il coordinamento tecnico), Pierluigi Bongiovanni (analista della spesa statale), Alessandro Pace (analista della spesa regionale), Pierpaolo Ferrante (analista della spesa locale), Luciano Cecconi (INValSI), Costanza Bettoni ed Emanuela Giusy Gaeta (esperti esterni).

(1) Pag. 7 di Oecd-Pisa 2005, Il livello di competenza dei quindicenni italiani in matematica, lettura, scienze e problem solving - Prima sintesi dei risultati di Pisa 2003, reperibile nel sito www.invalsi.it 
(2) Invalsi è l’Istituto nazionale per la valutazione del sistema educativo di istruzione e di formazione, ente pubblico di ricerca vigilato dal ministero dell'Istruzione, dell'università e della ricerca. Il Mipa è il Consorzio per lo sviluppo delle metodologie e delle innovazioni nelle pubbliche amministrazioni. Il testo finale della ricerca Invalsi–Mipa 2005, Aspis III – Linee di ricerca sull’analisi della spesa per l’istruzione – rapporto finale, può essere scaricato dal sito dell’Invalsi.